Dos papeletas. Una, para elegir ayuntamiento. Otra, para elegir el parlamento regional. En buena parte de España no habrá más que esas dos simples papeletas el 22 de mayo. Pero lo cierto es que en menos de dos semanas no sólo se renovarán 8.116 alcaldías y 13 ejecutivos autonómicos. El 22-M da bastante más de sí.

Ese día, se elegirán de forma directa los órganos de gobierno de los dos archipiélagos (los consells de Balears y los cabildos canarios), los 13 consejeros del Val d'Aran (Catalunya) y los 153 miembros de las Juntas Generales de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava. Pero, de forma indirecta (o sea, sin papeleta de por medio), se elegirán también los 1.040 diputados provinciales dos más que en 2007 de las 38 diputaciones de régimen común. Son las instituciones intermedias e intermediarias, a caballo entre las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Y grandes distribuidoras de recursos: en 2010, manejaron un presupuesto de 6.479 millones de euros. Pero sobre ellas recae la guadaña: son poco conocidas y arrecia el debate de su propia utilidad y supervivencia.

En buena parte de España, sirven para integrar a la población dispersa

Su definición es simple: las diputaciones son el órgano de gobierno de la provincia, y existen desde 1836. En las autonomías uniprovinciales (Madrid, Murcia, Cantabria, Asturias, Navarra y La Rioja), no existen, pues sus competencias han sido asumidas por los gobiernos regionales. En Balears y Canarias, sus funciones residen en consells y cabildos. Y en Euskadi las diputaciones forales gozan de un régimen distinto, con más autonomía, competencias y presupuesto (13.325 millones en 2010). En total, todas estas administraciones intermedias previeron para 2010 un gasto de 21.049 millones.

Su función básica es prestar servicios a los municipios más pequeños

'No es extraño que la Constitución de 1978 mantuviera vivas las diputaciones. Funcionaban bien desde el siglo XIX y se corresponden con un nivel de organización que existe también en Estados federales como Alemania (los distritos)', explica Benito Aláez, constitucionalista de la Universidad de Oviedo. 'La arquitectura territorial española está bien diseñada, es coherente y se utiliza en otras partes del mundo', valida Lucrecio Rebollo, profesor de Derecho Constitucional de la UNED.

Baltar o Fabra encarnan el rostro del clientelismo y el derroche

Las 38 diputaciones provinciales se constituyen una vez formados todos los ayuntamientos. Y sus escaños se reparten, por cada partido judicial, según la fórmula matemática D'Hondt, en función del número de concejales obtenidos por cada fuerza política. Los diputados son nombrados entre y por los ediles electos, no por los ciudadanos en ninguna urna. El número de asientos a repartir oscila entre 25 y 51 representantes, en relación con la población de la provincia.

De nuevo, nada que ver con los 153 miembros de las Juntas Generales vascas, elegidos de forma directa. Tras constituirse las Juntas que son miniparlamentos se forma el gobierno (la diputación foral).

PSOE y PP apoyan modernizar las diputaciones, pero IU exige eliminarlas

'Somos como una empresa de servicios para los municipios', ilustra entusiasta la socialista María Antonia Pérez, presidenta de la Diputación de Guadalajara, cuyo presupuesto de 2010 ascendió a 88,5 millones. Enseguida se explica: 'Atendemos a los pequeños pueblos. Arreglamos las averías en la red de suministro de agua, cambiamos las bombillas de las farolas, prestamos asistencia jurídica y secretarias a los ayuntamientos... Hemos formado consorcios de bomberos, de recogida de basuras... Es crucial que exista una administración supramunicipal que ayude así a los consistorios, que vele por la cohesión y vertebración territorial de la provincia'. Pérez, también portavoz de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), achaca parte de los males de las diputaciones a la pura ignorancia: 'El debate cada cuatro años sobre si debemos existir o no se evitaría si nos conocieran mejor. Y es que nuestros clientes son los municipios, no los ciudadanos. Ellos no nos pueden elegir. Nos ven lejos'.

Miguel Azpitarte, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, distingue tres funciones. En autonomías como Galicia o en las dos Castillas, las diputaciones 'están llamadas a integrar la población tan escasa y dispersa'. En Catalunya, 'han cumplido siempre un papel capital de equilibrio político, como contrapoder socialista al Govern de CiU'. Y en Euskadi, los gobiernos forales 'son el vértice de la Administración pública vasca', dada su capacidad para fijar y recaudar impuestos y su amplia competencia legislativa.

Los gobiernos provinciales gastaron en 2010 21.000 millones

Para Rebollo, las diputaciones son 'entidades imprescindibles', pues 'muchos ayuntamientos no pueden solos ofrecer servicios a los que están obligados'. Enoch Albertí, catedrático de Constitucional de la Universitat de Barcelona, completa: 'Mientras haya un mapa municipal tan fragmentado, será necesaria una administración por encima con funciones de cooperación y apoyo a los ayuntamientos'.

En el polo opuesto, Miguel Ángel Presno, constitucionalista de la Universidad de Oviedo, entiende que son una institución 'superflua': 'Tuvieron su sentido en la Transición, cuando no existían aún las autonomías. Hoy no. Sería suficiente con las mancomunidades de municipios. Y además están las delegaciones del Gobierno regional en cada provincia. Las diputaciones a veces caen en la arbitrariedad en el reparto de fondos, distinguiendo según el color político del consistorio'.

En otros países existe también un escalón de mando similar

Las diputaciones tienen a veces un nombre propio en negativo. Caso de Ourense, presidida por Xosé Luis Baltar (PP), hábil tejedor de una tupida malla clientelar. Caso de Castellón, liderada por Carlos Fabra (PP), imputado por corrupción e impulsor del aeropuerto provincial (140 millones), inaugurado el 25 de marzo sin permiso para operar. O Barcelona, la diputación más grande y con más recursos (51 escaños y 706 millones de presupuesto en 2010), a cuyo frente se halla Antoni Fogué (PSC), presa frecuente de las acusaciones de despilfarro.

Expertos y políticos señalan que la mancha no la tienen las diputaciones, sino algunos de sus titulares. Aláez, aunque cree que el coste de estas entidades en relación con el beneficio a los ciudadanos 'puede ser desproporcionado', no ve 'patología' del sistema. 'No podemos generalizar. Baltar es el exponente del caciquismo decimonónico, y Fabra, el líder de una institución pseudomonárquica', razona Presno.

El régimen foral vasco es distinto, más autónomo y de más presupuesto

Antonio Hernando, secretario de Política Municipal del PSOE, también censura la 'actuación pésima' de los dos presidentes, 'pero obrarían igual en otra institución'. Su homólogo del PP, Juan Manuel Moreno, alaba a Fabra por su 'buena gestión'.

Antonia Pérez separa 'dos modelos' de institución: para unos, es una 'estructura política al servicio de quien gobierna', y para otros, una entidad 'al servicio de los municipios'. Admite que 'no todos' en el PSOE comparten la segunda visión. '¿No hay redes clientelares en comunidades? Miremos Andalucía. ¿Y gastos majestuosos? ¿No lo son los de la rehabilitación del palacio de San Telmo en Sevilla [sede de la Junta]?', inquiere Moreno. Montse Muñoz, secretaria de Política Institucional de IU, sostiene que las diputaciones son un 'chollo' para los políticos, 'nidos de caciquismo, fuentes de poder e instituciones burocráticas', 'anacrónicas' e hijas del franquismo. Y por eso IU pide su supresión, aunque reconoce que algunas 'funcionan bien'. 'Si se redactara la Constitución hoy, seguro que no seguirían', dice.

'Somos como una empresa de servicios paralos municipios'

Por ahora, la balanza se inclina por el mantenimiento de las diputaciones. También por realismo, porque significan, subraya Aláez, 'poder y recursos', por lo que hasta 'dentro de un partido' habría contrarios a su desaparición.

Entre los expertos, Presno sí aplaude suprimir las diputaciones, trasladando sus competencias 'hacia arriba' las autonomías o 'hacia abajo' los ayuntamientos. Rebollo se opone a que se fulminen, porque está pendiente la 'segunda Transición': la descentralización del poder de las autonomías a los consistorios. Azpitarte estima 'superfluo' debatir de la eliminación de administraciones, porque que haya varias 'que actúen sobre una materia' sólo muestra que una competencia está 'fragmentada'. Albertí opta por la 'supresión de los municipios más pequeños' el 83,7% de los consistorios tiene menos de 5.000 habitantes y por que cada comunidad decida cómo organizar su ente supramunicipal, como las veguerías en Catalunya.

El socialista Hernando cree 'llegado el momento de abrir el debate y reflexionar' sobre las diputaciones. 'Deben sufrir cambios de funcionamiento y de representación, ir hacia la mancomunidad de servicios. Hay que adaptarlas al siglo XXI, más en tiempos donde es necesaria la austeridad y muchos ciudadanos no comprenden qué hacen'. El PP apoya 'modernizar' unas instituciones 'necesarias y útiles' y prioriza 'clarificar el mapa de competencias entre administraciones e incrementar los mecanismos de control'. IU pide mancomunar ayuntamientos o que el poder pase a las autonomías. 'No es igual, la perspectiva regional es distinta. Las diputaciones las forman concejales', dice Pérez.

No parece exportable, ni para políticos ni para expertos, el modelo de las diputaciones vascas, por su especificidad y su historia. Pero Moreno y Hernando no desdeñan 'comenzar a discutir' una fórmula de elección más directa. Los analistas aplauden el paso, aunque avisan de que costará más. Sí las acercaría. Y no es poco para la administración más invisible de todas.