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A vueltas con la caja única

El fomento del empleo a través de la Seguridad Social es la clave de la negociación PNV-Gobierno

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Los Presupuestos del Estado para 2011, de los que depende la reducción del déficit que se ha convertido en la piedra angular de la salida de la crisis diseñada por el Gobierno, penden del hilo de los diputados del PNV en el Congreso. Lo que sigue a continuación es una explicación de las claves de la negociación entre los nacionalistas vascos y el Gobierno.

El Gobierno y el PNV apelan al Consitucional para hacer valer criterios opuestos

La Seguridad Social obtiene el grueso del dinero que maneja de las cuotas que le pagan mensualmente las empresas y los trabajadores. A su caja única van a parar estas aportaciones con independencia de que el régimen de cotización sea el de un asalariado, un autónomo o un agricultor y al margen de en qué comunidad autónoma estén domiciliados tanto los trabajadores como las empresas. De esa caja única sale el dinero que se utiliza para pagar las pensiones en virtud de un criterio de reparto común a todos los territorios y a todos los trabajadores. Ese criterio único garantiza, por un lado, la igualdad entre todos los ciudadanos (pagan sus cuotas y reciben las pensiones del mismo modo con independencia del lugar en el que viven o de la actividad que desarrollan) y, de otro, la aplicación del principio de solidaridad, porque algunos regímenes de cotización, como el agrario, y algunos territorios, como Galicia o Extremadura, no aportan lo suficiente para costear las pensiones que reciben. El sistema ha sido diseñado para ser autosuficiente y funcionar al margen de los ingresos que el Estado obtiene a través de los impuestos. La gestión del dinero corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social, un servicio tutelado por el Ministerio de Trabajo e Inmigración.

A través de la Seguridad Social se aplican algunas medidas que forman parte de las políticas de empleo, entre las que destacan dos: el dinero que pueden ahorrarse las empresas dejando de pagar una parte de las cuotas si firman, por ejemplo, contratos indefinidos y la parte de las cotizaciones de los trabajadores que se dedica a pagar las políticas de formación.

Los nacionalistas vascos sostienen que las bonificaciones son políticas de empleo

En el último debate sobre el estado de la nación, el PNV reclamó, en aquel momento sin éxito, la transferencia de 'las competencias de Políticas Activas de Empleo, de manera que el fomento y protección al empleo incluya las ayudas para la creación de puestos de trabajo (subvenciones gestionadas), y las bonificaciones de cuotas en las cotizaciones a la Seguridad Social', cuyo traspaso se materializaría 'a través del Sistema de Concierto Económico'. Los nacionalistas vascos sostienen que 'el carácter unitario de la Seguridad Social en todo el Estado y su manifestación a través de la llamada caja única del sistema no son obstáculos insalvables para que las instituciones vascas puedan asumir su gestión territorial, incluida la garantía financiera de todas las prestaciones, tal y como contempla el Estatuto de Gernika'.

El Estatuto de Gernika establece en su artículo 12.2 que corresponde a Euskadi 'la ejecución de la legislación laboral', competencia general en la que enmarcan las políticas activas de empleo (promoción, formación y gestión). Es en este artículo en el que se basa el PNV para reclamar los instrumentos de promoción (bonificaciones empresariales) y formación (cuotas de trabajadores) que se aplican a través de la Seguridad Social. En apoyo de sus tesis citan la sentencia 124/1989 del Tribunal Constitucional, según la cual la función de 'recaudación de las cuotas de desempleo, fondo de garantía salarial y formación profesional, si bien por razones organizativas ha sido atribuida a la Tesorería de la Seguridad Social, no cabe englobarla' dentro de la 'gestión del régimen económico de la Seguridad Social'. Estas cuotas, subraya el fallo, 'no son recursos de la Seguridad Social, sino del Instituto Nacional de Empleo y del Fondo de Garantía Salarial, que no son en puridad entidades gestoras de la Seguridad Social'. Es en este razonamiento del TC en el que se fundamenta el PNV para asegurar que es posible hallar una fórmula de traspaso de todas las políticas activas de empleo que no lesione la caja única. El objetivo, ha asegurado en repetidas ocasiones, no es su 'regionalización'.

El Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero acude también al Constitucional para sostener su rechazo a la demanda del PNV y cita dos sentencias: la de 1989 (la misma en la que se basan los nacionalistas vascos) y una segunda de 1996. En ellas el tribunal limita las competencias autonómicas en materia de Seguridad Social, hasta el punto de afirmar que el sistema no sólo debe 'hacer efectivos los principios de solidaridad financiera y de unidad de caja' sino también impedir 'diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada comunidad'. Las facultades que integran la competencia autonómica de gestión del régimen económico de la Seguridad Social, asegura el fallo de 1989, 'serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar desigualdades entre los ciudadanos. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado'.

A partir de ahí, subraya la sentencia de 1989, 'no hay duda de que las cuotas y demás recursos de financiación forman parte del patrimonio de la Seguridad Social'. Por esa razón, 'es competencia exclusiva del Estado la recaudación, aplazamiento y fraccionamiento de las cuotas y demás ingresos o recursos de financiación de la caja única de la Seguridad Social'. Por si cabía alguna duda, la sentencia de 1996 precisa aún más este extremo: cuando se habla de la 'recaudación de los ingresos y de su fraccionamiento o aplazamiento, hay que entender que comprende también sus contrapartidas (reducciones, subvenciones, etc.) no sólo porque naturalmente se infiere así, sino porque, de modo expreso', el Alto Tribunal excluyó 'entonces que las CCAA puedan administrar y disponer de los fondos generados por la Seguridad Social sin una previa habilitación del Estado, a quien corresponde gestionar la caja única de la Seguridad Social. De todo ello cabe concluir que, correspondiendo al Estado el control de dicha caja única, ese control supone la atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades económicas; mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad de supervisión, siendo la ejecución', en este caso, competencia autonómica.

En línea con esta tesis, también la sentencia 146/92 establece que 'corresponde al Estado conceder bonificaciones de la cuota empresarial de la Seguridad Social, en cuanto afecta a los ingresos o recursos de financiación de la caja única'.