El derecho a la vivienda como excepción

Tras el rechazo del Congreso de diputados, el pasado 28 de abril, a la convalidación del Real Decreto-Ley 8/2026, que establecía la prórroga extraordinaria de los contratos de alquiler y el límite del 2% en la actualización de las rentas, Sumar está trabajando en el borrador de un nuevo Real Decreto-Ley que volverá a presentar ante el Consejo de ministros.

Más allá del éxito que el nuevo texto pueda o no tener, el episodio obliga a abrir un debate de fondo sobre cuál debería ser el método legislativo adecuado para proteger el derecho a la vivienda. Al utilizar de manera reiterada los Reales Decretos-Ley como instrumento para tutelar este derecho, el Gobierno ha terminado produciendo un modelo paradójico desde el punto de vista constitucional, en el que la protección del derecho aparece como algo excepcional, provisional y contingente, mientras que la desprotección y el sometimiento de la vivienda a la lógica del mercado se consolidan como la situación normalizada, estructural y permanente. Justo lo contrario de lo que debería ocurrir en un Estado social. Y explico esto para que se entienda.

El 24 de mayo de 2023, el legislador estatal aprobó la Ley 12/2023 por el derecho a la vivienda, cuya finalidad era ofrecer protección a este derecho mediante el establecimiento de unas condiciones básicas y unos mínimos comunes en todo el territorio estatal, respetando al mismo tiempo el núcleo de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia de vivienda y ejerciendo las competencias estatales relativas a la planificación económica, legislación civil y a la garantía de igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales.

Sin embargo, el carácter limitado y extremadamente timorato de esta ley ha provocado que buena parte de las medidas de protección efectiva frente a las situaciones cotidianas de desprotección del derecho a la vivienda no hayan terminado articulándose a través de una regulación estructural y permanente de la ley, sino mediante otros instrumentos jurídicos pensados constitucionalmente para situaciones excepcionales y urgentes, como son los Reales Decretos-Leyes.

Y aquí reside la paradoja a la que me refiero. El Real Decreto-Ley no está concebido como un mecanismo ordinario de garantía estable de derechos, sino como una herramienta extraordinaria para hacer frente a situaciones coyunturales de urgente necesidad. Sin embargo, su utilización reiterada para proteger el derecho a la vivienda termina produciendo una inversión del sentido constitucional de la excepcionalidad, la protección del derecho aparece como algo provisional, contingente y temporal, mientras que la desprotección habitacional y el sometimiento de la vivienda a la lógica del mercado quedan consolidados como la situación estructural y permanente. Tenemos varios ejemplos de ello.

Uno claro es el de la protección frente a los desahucios. Solo en 2023 se produjeron en España 13.151 desahucios derivados de la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU), es decir, motivados por impago del alquiler o finalización del contrato. En 2024 la cifra volvió a superar los doce mil casos.

Frente a esta situación, la Ley 12/2023 introdujo, en su disposición final quinta, algunas modificaciones en el procedimiento de desahucio mediante la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En concreto, la norma estableció la obligatoriedad de intentar procedimientos de conciliación en supuestos de grandes tenedores y amplió los plazos de suspensión del desahucio cuando existiera una situación de vulnerabilidad. Así, si el juez aprecia vulnerabilidad, puede suspender temporalmente el lanzamiento durante un máximo de dos meses cuando el propietario sea una persona física y de cuatro meses cuando se trate de una persona jurídica. Si transcurridos esos plazos no se ha encontrado solución, el órgano judicial ya no está obligado a mantener la suspensión y el derecho de propiedad del arrendador vuelve a imponerse sobre el derecho a la vivienda, permitiendo la ejecución del lanzamiento.

Precisamente por el carácter insuficiente de esta regulación, el principal mecanismo de protección efectiva frente a los desahucios no ha venido dado por la Ley, sino por el denominado “escudo social” aprobado inicialmente mediante el Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la COVID-19. A diferencia de la regulación estructural contenida en la ley, la suspensión efectiva de los desahucios de personas vulnerables ha dependido desde entonces de una sucesión continua de Reales Decretos-Leyes excepcionales y temporales que han ido prorrogándose periódicamente. Entre 2020 y 2026 se aprobaron nueve Reales Decretos-Leyes distintos, el último, el Real Decreto-Ley 2/2026 en vigor hasta el 31 de diciembre de este año, para evitar que, una vez agotados los plazos de suspensión previstos en la ley ordinaria, los lanzamientos pudieran reactivarse automáticamente.

La consecuencia es profundamente reveladora desde el punto de vista constitucional, la protección efectiva frente a los desahucios no descansa sobre una garantía jurídica estable e integrada de manera permanente en el ordenamiento, sino sobre una cadena ininterrumpida de medidas excepcionales y temporales cuya vigencia depende constantemente de nuevas prórrogas gubernamentales políticamente no garantizadas. Es decir, aquello que debería constituir una garantía estructural del Estado social aparece configurado jurídicamente como una excepción temporal de emergencia.

Otro ejemplo lo encontramos en la recientemente no convalidada regulación de la prórroga extraordinaria de los contratos de alquiler y del límite del 2% en la actualización de las rentas.

Aunque la Ley 12/2023 introdujo modificaciones permanentes en la LAU para permitir prórrogas extraordinarias de un año en determinados supuestos de vulnerabilidad, lo hizo mediante un mecanismo extremadamente restrictivo, limitado básicamente a casos en los que el arrendador es un gran tenedor y el inquilino está en situación de vulnerabilidad. Frente a esta protección de baja intensidad, el fallido Real Decreto-Ley 8/2026 pretendía reactivar medidas de choque mucho más amplias y automáticas, estableciendo una prórroga obligatoria para todos aquellos contratos que finalizaran en un periodo determinado, sin exigir los estrictos umbrales de vulnerabilidad previstos en la ley ordinaria. De este modo, el Gobierno volvía a situar la estabilidad habitacional de miles de personas bajo la lógica de un “escudo temporal” ligado a una coyuntura excepcional, en este caso la situación inflacionaria derivada de la guerra de Irán, en lugar de incorporar mecanismos de protección suficientemente sólidos y permanentes en la legislación ordinaria.

La misma lógica se reproduce en la actualización de las rentas. Aunque la Ley 12/2023 estableció un marco permanente de contención mediante el límite del 3% y la futura creación del índice de referencia para desvincular los alquileres del IPC, el recurso continuado al Real Decreto-Ley evidencia que el propio Ejecutivo considera insuficiente esa regulación estructural frente a contextos de crisis. El Real Decreto-Ley 8/2026 buscaba precisamente reforzar temporalmente esa contención mediante una limitación extraordinaria de las subidas del alquiler, desplazando nuevamente la protección efectiva del terreno de la legislación ordinaria al de la excepcionalidad jurídica.

En resumen, todo lo anterior evidencia una profunda inversión de la lógica constitucional garantista, la cobardía del gobierno español en la aprobación de la ley de vivienda hace que haya acabado construyendo un modelo en el que la protección del derecho se configura como una excepción provisional y transitoria, mientras que su desprotección y sometimiento a la lógica del mercado permanecen como la normalidad estructural del sistema. Debemos preguntarnos si es aceptable que lo excepcional sea la protección del derecho, cuando en un Estado social la excepción debería ser, precisamente lo contrario, su desprotección. Superar esta paradoja exige una reforma ambiciosa de la Ley de vivienda que incorpore de manera estructural y permanente estas medidas de protección, garantizando que el acceso y permanencia en la vivienda no dependan de la coyuntura política del momento, sino de una seguridad jurídica estable.