La Europa de la excepción

El discurso sobre el Estado de la Unión pronunciado por Ursula von der Leyen deja una sensación difícil de ignorar. Europa parece haber encontrado finalmente una respuesta para casi todos sus problemas: la seguridad. Seguridad económica, seguridad energética, seguridad tecnológica, seguridad de las fronteras, seguridad de las cadenas de suministro, seguridad frente a China, frente a Rusia, frente a la inteligencia artificial, frente a la migración. Incluso competitividad, industria o materias primas aparecen crecientemente subordinadas a una misma lógica orientada a reducir vulnerabilidades, controlar dependencias y aumentar capacidades.

No es completamente nuevo. La invasión rusa de Ucrania, la pandemia, la competición entre Estados Unidos y China y la progresiva instrumentalización de las interdependencias llevan años empujando a la Unión en esa dirección. Lo novedoso del SOTEU de 2026 es la consolidación de la seguridad como principio ordenador del proyecto europeo. Von der Leyen lo resume bajo una nueva palabra: independencia. Europa debe ser capaz de defender sus intereses porque, reconoce la presidenta, ya no puede confiar únicamente en que un orden basado en reglas vaya a protegerlos.

El diagnóstico merece ser tomado en serio. Más discutible es que la respuesta consista en securitizar prácticamente todas las políticas y presentar como innovaciones institucionales iniciativas que, en algunos casos, ya existen de manera fragmentaria.

Sucede con Canadá. Von der Leyen propone convertirlo en el primer “miembro asociado” de la Unión, una categoría inexistente en los Tratados. Pero, además, la mayor parte del contenido anunciado —cooperación tecnológica, inteligencia artificial, defensa, energía, materias primas críticas, baterías o seguridad económica— puede desarrollarse mediante los numerosos acuerdos sectoriales que ya articulan las relaciones entre Ottawa y Bruselas, y que además, por cierto, no han sido ratificados por algunos Estados miembros, como el acuerdo comercial CETA. La pregunta, por tanto, no es qué permite hacer la membresía asociada, sino por qué necesitamos inventar una nueva categoría política para hacer aquello que ya podemos hacer.

Algo parecido sucede con el anunciado Consejo Europeo de Seguridad. Europa dispone de la OTAN, del Consejo Europeo, de la Política Común de Seguridad y Defensa y, desde 2022, de una Comunidad Política Europea creada precisamente para reunir a Estados miembros y no miembros alrededor de los grandes desafíos estratégicos del continente. Von der Leyen propone ahora otro formato de líderes con Canadá, Reino Unido, Noruega, Ucrania y otros socios. Puede tener sentido disponer de un núcleo más operativo, pero antes habrá que explicar qué hará que no puedan hacer las estructuras existentes, quién se sentará en él y, sobre todo, quién decidirá. La presidenta reconoce que las instituciones y procedimientos europeos no han seguido el ritmo de las transformaciones geopolíticas, pero su respuesta parece consistir, una vez más, en añadir instituciones antes que reformar los mecanismos de decisión.

Ahí aparece otro rasgo cada vez más visible del liderazgo de von der Leyen, su presidencialización. El SOTEU se parece crecientemente menos a la presentación de un programa colegiado de la Comisión y más al lanzamiento desde la presidencia de grandes iniciativas políticas cuya articulación jurídica, institucional y competencial queda para después. El problema no es únicamente de estilo. Cuando se anuncian nuevas arquitecturas de seguridad, categorías de pertenencia a la Unión o mecanismos excepcionales en las fronteras, importa saber cómo se coordinan con aquello que ya existe.

La migración es probablemente el ejemplo más preocupante de lo anterior.  Después de afirmar que “Ceuta es España” y “Ceuta es Europa”, von der Leyen anunció un nuevo Marco Europeo de Respuesta de Emergencias para situaciones en las que movimientos masivos de personas sean “instrumentalizados” y utilizados como arma. El mecanismo permitiría una flexibilidad temporal y delimitada respecto de los procedimientos ordinarios. Sin embargo, esa excepcionalidad ya forma parte del derecho europeo. El Reglamento 2024/1359 sobre situaciones de crisis y fuerza mayor contempla expresamente la instrumentalización de migrantes por terceros Estados o actores hostiles, permite excepciones temporales a determinados procedimientos de asilo y establece el procedimiento para activarlas. Lo que se presenta como respuesta nueva corre así el riesgo de ampliar o normalizar una lógica de excepción que el propio PEMA (Pacto Europeo de Migración y Asilo) ya había incorporado.

Y esta cuestión importa porque la excepción nunca es únicamente técnica. ¿Quién determina que un movimiento migratorio está siendo instrumentalizado? ¿Con qué pruebas? ¿Durante cuánto tiempo pueden flexibilizarse las garantías ordinarias? ¿Qué sucede cuando aquello concebido para situaciones extraordinarias comienza a convertirse en una herramienta habitual de gestión fronteriza?

Y es precisamente aquí donde aparece la dimensión política más incómoda del discurso. Durante años la extrema derecha europea ha conseguido desplazar el debate desde la protección y la gestión de la movilidad hacia el control, la amenaza, la frontera y la excepcionalidad. Y este discurso es la prueba palpable de que no necesita gobernar para transformar las políticas públicas. Le basta con conseguir que sus categorías definan los problemas a los que los demás deben responder. Y si bien en su discurso von der Leyen no adopta todo su programa ni su lenguaje, sin embargo sí planeta sus propuestas en un marco discursivo en el que seguridad, fronteras, retornos y control ocupan el centro de gravedad. El resultado es algo que ya conocemos, que cuando los partidos tradicionales asumen que para contener a la extrema derecha deben apropiarse de los temas y marcos que esta ha convertido en prioritarios, puede suceder exactamente lo contrario y que se terminen por confirmar las prioridades que los reaccionarios tenían en su agenda política.

El problema del SOTEU no es que Europa quiera protegerse. Tiene razones suficientes para hacerlo. Tampoco que aspire a tener industria, tecnología, defensa o capacidad de decisión propias. El problema aparece cuando la seguridad deja de ser una política y se convierte en la mirada desde la que se interpretan todas las políticas.

Una UE construida sobre el derecho debería ser especialmente cuidadosa cuando empieza a considerar que las reglas ordinarias no bastan. Porque la verdadera prueba de una Europa geopolítica no será únicamente su capacidad para proteger fronteras, producir armas, asegurar materias primas o competir tecnológicamente. Será comprobar si puede adquirir poder sin que, por el camino, la excepción termine convirtiéndose en norma.