Un mundo con reglas, pero no para todos

Hay algo especialmente revelador en escuchar a Donald Trump hablar desde la tribuna de Naciones Unidas. La Asamblea General es, al menos formalmente, el espacio más igualitario de la política internacional. Allí se sientan 193 Estados y cada uno dispone de un voto. Estados Unidos y Tuvalu, China y Costa Rica, Rusia y Estonia. La arquitectura construida después de 1945 partía de una ficción necesaria que consistía en que la enorme desigualdad de poder existente entre los Estados podía quedar contenida dentro de un sistema de reglas comunes. Ochenta años después, esa ficción atraviesa probablemente su momento más delicado.

El lema de este periodo de sesiones es “restaurar la confianza”, difícilmente podría haberse elegido uno más oportuno y, posiblemente, mas inalcanzable en el momento presente. Las guerras de Ucrania y Oriente Próximo, el conflicto con Irán, la competición entre Estados Unidos y China, el regreso de la coerción económica, los aranceles, la carrera tecnológica o la creciente irrelevancia del Consejo de Seguridad dibujan un escenario en el que las instituciones creadas para administrar la interdependencia parecen cada vez menos capaces de hacerlo.

Las intervenciones de Trump, Zelenski y Sánchez permiten observar desde ángulos diferentes ese cambio de época. Pero quizá la más significativa sea la del presidente estadounidense porque ayuda a despejar un equívoco habitual. En realidad, Estados Unidos no se está retirando del mundo, sino que lo que realmente quiere es seguir ocupando una posición central en él, mantener su liderazgo global. Así, lo que está cambiando es la forma en la que quiere relacionarse con los demás. Porque Trump lo que propone no es aislamiento sino jerarquía.

Si de algo no se puede acusar al presidente estadounidense es de no ser claro. Su intervención ante Naciones Unidas fue una reivindicación de la soberanía estadounidense, de su capacidad militar y, sobre todo, de la libertad de Washington para decidir dónde, cuándo y cómo emplear su poder. Irán, Venezuela, Ucrania, la Corte Penal Internacional o el hemisferio occidental aparecieron atravesados por una misma lógica que consiste en decir al mundo que Estados Unidos actuará cuando considere que sus intereses lo requieren y negociará desde la posición que le proporciona su superioridad material. La frase elegida por la propia Casa Blanca para resumir su intervención no podía ser más expresiva: mientras otros hablan, Trump actúa.

Sin embargo, esto no quiere decir que Trump quiera destruir las instituciones internacionales. Su aproximación es más pragmática y quizá, por ello, también más disruptiva. Su objetivo es utilizar a esas mismas instituciones para proyectar poder estadounidense e ignorarlas cuando limitan su capacidad de acción. Y es aquí donde Naciones Unidas resulta útil como escenario desde el que anunciar la posición estadounidense, reunirse con aliados y adversarios, negociar sobre Ucrania, Irán o Groenlandia y exhibir liderazgo. Pero deja de servir cuando sus normas o procedimientos pretenden condicionar las decisiones de Washington.

Venezuela e Irán permiten observar con especial claridad esta lógica. Estados Unidos no esperó a construir una legitimidad multilateral para intervenir militarmente en Venezuela y derrocar a Nicolás Maduro, ni para participar junto a Israel en la guerra contra Irán. Después, sin embargo, regresa a Naciones Unidas para convertir esos hechos consumados en punto de partida de la negociación. En esta lógica la secuencia de los hechos importa y mucho, porque primero se ejerce el poder, después se negocia el nuevo escenario creado por ese poder. No estamos, por tanto, ante la desaparición de la diplomacia. Estamos ante una diplomacia crecientemente subordinada a la fuerza o como muchos la han denominado, transaccional.

La diferencia es importante también para evitar idealizar el mundo anterior. Las reglas nunca se aplicaron por igual. Estados Unidos y otras grandes potencias han vulnerado el derecho internacional, utilizado dobles raseros y defendido interpretaciones diferentes de las normas dependiendo de sus intereses. Buena parte del Sur Global lleva décadas recordándolo y denunciándolo. Irak permanece como el ejemplo más evidente de que el orden internacional basado en reglas nunca fue tan coherente como Occidente pretendía.

La novedad no está, por tanto, en descubrir que poder y derecho nunca estuvieron perfectamente alineados. Está en que ahora esa contradicción se exhibe con mucha menos necesidad de justificación. La excepcionalidad deja progresivamente de presentarse como excepción para convertirse en principio de actuación.

Y pocas cosas lo muestran mejor que Groenlandia.

Durante meses Trump cuestionó abiertamente el statu quo de un territorio perteneciente al Reino de Dinamarca, aliado de Estados Unidos en la OTAN. Finalmente, Washington, Copenhague y Nuuk han firmado precisamente en Nueva York un acuerdo que mantiene la soberanía danesa y reconoce el derecho de autodeterminación groenlandés, pero amplía la capacidad estadounidense para garantizar sus intereses estratégicos en la isla. Estados Unidos no ha obtenido Groenlandia, pero sí buena parte de aquello que perseguía que no era otra cosa que reforzar su posición militar y estratégica en un territorio fundamental para la competición en el Ártico. El episodio muestra bien el funcionamiento de esta lógica jerárquica, la secuencia de la que hablaba donde primero se cuestionan los límites de lo aceptable, después se introduce la coerción y finalmente se negocia desde la asimetría creada por esa presión. Al final reaparecen las reglas, pero lo hacen para formalizar y legitimar una nueva correlación de fuerzas.

En el otro lado, Zelenski habla desde el extremo contrario de esa relación de poder. Ucrania necesita que las normas importen precisamente porque carece de capacidad suficiente para garantizarlas. En su intervención el líder ucraniano volvió a recordar que la invasión rusa no plantea únicamente una disputa territorial, sino que lo trasciende, porque lo que hace Rusia es tensar el sistema para ver si es o no capaz de impedir que la fuerza determine las fronteras. Y, sin embargo, el caso de Ucrania muestra también la contradicción del momento actual, porque para defender un orden basado en reglas necesita el apoyo de la potencia que más abiertamente está transformando ese orden en una relación transaccional. Kiev necesita Naciones Unidas, Europa y el derecho internacional. Pero necesita, sobre todo, también a Trump y a EEUU.

Finalmente, tenemos el discurso exhibido por Pedro Sánchez donde ha aprovechado para reivindicar un multilateralismo más representativo y universal y para defender que frente a la fragmentación la respuesta no puede ser todavía más fragmentación. Plantea exactamente y a modo de espejo lo contrario de la apuesta trumpista, que frente a la gestión jerárquica de la interdependencia de lo que se trata es de reconstruir reglas comunes. Mientras tramita, eso sí, cuestiones como la de la vivienda o la crisis de Ceuta. La idea de Sánchez muestra, además, el dilema al que se enfrentan los europeos. Porque se defiende un orden horizontal basado en normas precisamente cuando el sistema internacional evoluciona hacia relaciones cada vez más verticales ante las que los menos poderosos tienen poco que decir. Esa es precisamente la trampa en la que estamos, porque en este momento se ha mostrado que las reglas tienen una capacidad limitada para proteger a quienes carecen del poder necesario para hacerlas cumplir.

En esta línea, es importante por tanto ser conscientes de introducir el matiz de que no estamos entrando en un mundo sin reglas. Las reglas siguen ahí. También Naciones Unidas, la OTAN, la Unión Europea, el derecho internacional, los tratados y las instituciones. Trump no necesita destruirlas. Le basta con establecer una relación selectiva con todas ellas, de usarlas cuando amplifiquen el poder y apartarlas cuando pretenden limitarlo. Nada nuevo, salvo porque ahora la jerarquía de poder es mucho más explícita como principio organizador del sistema internacional. El debate, por tanto, está entre quienes todavía consideran que la interdependencia debe administrarse mediante instituciones comunes y quienes creen que debe organizarse fundamentalmente mediante relaciones de fuerza jerárquicas.