El referéndum italiano sobre la separación de jueces y fiscales

El referéndum italiano vulgarmente conocido como de separación de jueces y fiscales (aunque comporta mucho más) celebrado recientemente los días 23 y 24 de marzo de 2026, ofrece innovaciones interesantes y dignas de ser valoradas comparándolas con la administración de justicia española. El referéndum no tuvo éxito. Muchos comentaristas italianos lo consideran como el principal revés del Ejecutivo italiano.

El referéndum trae causa de una propuesta del Gobierno Meloni, vehiculada a través del Ministro de Justicia, Carlo Nordio. No es un referéndum a instancia de la ciudadanía o del Gobierno, sino un referéndum de exigencia constitucional, porque la Constitución italiana prevé que, si una reforma constitucional no alcanza la aprobación de dos tercios del Parlamento, se someterá a un referéndum confirmatorio, si es solicitado por una quinta parte de los miembros de una cámara, 500.000 electores o cinco Consejos regionales (art. 138). La reforma constitucional afectaba a varios preceptos de la Constitución italiana.

En Italia, a diferencia de España, jueces y fiscales forman un único cuerpo funcionarial, dependiente del mismo órgano de gobierno, el Consejo Superior de la Magistratura, que está formado por tres miembros natos, dos tercios de jueces y fiscales elegidos por ellos mismos  y un tercio de catedráticos juristas y abogados de amplia experiencia elegidos por las cámaras conjuntas del Parlamento, la Cámara de Representantes y el Senado.

La diferencia con España es muy acusada según el criterio de la independencia, puesto que en nuestro país todos los miembros del Consejo General del Poder Judicial son elegidos por mitades por el Congreso y el Senado, con una clara injerencia del poder legislativo en el ámbito del poder judicial. En cuanto al Fiscal General del Estado, la independencia aun se resiente más al ser designado por el Gobierno, también con una clara injerencia del poder ejecutivo en la administración de justicia. Utilizo el concepto de independencia como la cualidad de un poder, órgano o institución, que no reciben interferencia externa en su composición y funcionamiento.

Los propósitos de la reforma de la Fiscalía y Judicatura italianas

La reforma italiana de la justicia pretendía la separación de jueces y fiscales y la creación de dos órganos de gobierno denominados Consejo Superior de la Magistratura Juzgadora y Consejo Superior de la Magistratura Requirente. La organización de los fiscales quedaba en gran medida a expensas de futuras leyes. Muchos criticaron que con la separación los fiscales podrían ser controlados por el Gobierno y que ésta era una de las pretensiones de la reforma.

La organización de ambos Consejos citados quedaba igual con la reforma. En ambos una atípica, inesperada y sorprendente innovación: la elección por sorteo de los dos tercios de sus miembros togados (jueces y fiscales). El sorteo es un instrumento de elección propio de las asambleas ciudadanas o mini-públicos, ya proceda su creación de las instituciones o de la ciudadanía, pero no del ordenamiento jurídico del Estado. El objetivo de la elección por sorteo era evitar las presiones internas (sobre todo de las asociaciones de jueces y fiscales)  y externas sobre los miembros de cada uno de los Consejos. Las críticas más destacadas residían en que el sorteo suprimía la representatividad de los electos, ya que no eran votados, y se oponía al principio de capacidad y mérito. Pero el método no era el de una elección por sorteo directa y única, sino que primero se elaboraba una lista amplia por sorteo y posteriormente los jueces o fiscales votaban a un número de sorteados coincidente con los dos tercios del Consejo.

Por otro lado, el método de elección del tercio de miembros de ambos Consejos, miembros laicos, compuesto por catedráticos universitarios de Derecho y abogados de amplia experiencia profesional quedaba en la reforma igual que antes. Son elegidos por el Parlamento en sesión conjunta de la Cámara de Representantes y del Senado con mayorías muy cualificadas: inicialmente tres quintos de los componentes de ambos órganos y, si no se llegaba a esta mayoría, sucesivas votaciones de tres quintos de los presentes.

Es curiosa la denominación de miembros togados (togati) y laicos (laici) de los Consejos citados. Es raro el uso de la expresión  "laicos" referida a los componentes externos a la Judicatura y Fiscalía apropiándose de una terminología religiosa.

Diferencias entre España e Italia de haber sido aprobada la reforma constitucional italiana

1) Respecto a los fiscales/as

En España el Fiscal General del Estado es designado por el Gobierno. Ostenta funciones ejecutivas y vinculantes. El Consejo Fiscal es un órgano de asesoramiento del Fiscal General del Estado. En Italia el órgano equivalente en la reforma es el Consejo Superior de la Magistratura Requirente, compuesto por dos tercios de fiscales elegidos por sorteo y posterior elección entre los sorteados por los fiscales/as y un tercio de catedráticos o abogados elegidos por el Parlamento. Luego la independencia de la Fiscalía en Italia sería bastante mayor que en España conforme al criterio de la elección, ya que en Italia dos tercios del citado Consejo son elegidos por insaculación entre los fiscales/as.

2) Respecto a los jueces/as

En España todos los miembros del órgano de gobierno de la Judicatura, el Consejo General del Poder Judicial, son elegidos por ambas cámaras del Parlamento, el Congreso de los Diputados y el Senado: la mitad por cada una de las cámaras. En Italia se sigue en la reforma el mismo procedimiento en el Consejo Superior de la Magistratura Juzgadora que en el Consejo Superior de la Magistratura Requirente, que hemos examinado: dos tercios de jueces elegidos por sorteo y posterior elección entre los sorteados por los jueces/as y un tercio de catedráticos y abogados por el Parlamento. Por lo tanto, también en la judicatura la independencia de los jueces/as es significativamente superior en la reforma italiana que en España.

Como conclusión, mientras que en Italia la reforma comporta que dos tercios de los miembros de los  órganos de gobierno de la Fiscalía y de la Judicatura son independientes, en España los órganos de gobierno de la Fiscalía y de la Judicatura están completamente ayunos de independencia.

Un modelo razonable para la composición de órganos de gobierno de la justicia: sorteo y elección

El sorteo previo y la elección posterior entre los sorteados es habitual en las asambleas ciudadanas, jurados populares y mini-públicos. El sorteo  procede cuando en el colectivo social o institución existen influencias internas de grupos de presión, de intereses creados y fuerte corporativismo, que se oponen a la libertad de los miembros del colectivo social o institución impidiendo su autonomía. Es lo que sucede en la Judicatura y la Fiscalía, tanto en España como en Italia. En Italia causó un gran estupor el caso Palamara, que destapó cómo políticos y miembros de las corrientes judiciales se repartían los puestos del Consejo Superior de la Magistratura y otros cargos relevantes. Palamara, presidente de la Asociación Nacional de Magistrados (ANM), fue expulsado de la Judicatura -expulsado, no cesado o dimitido-. ¿Podría pasar lo mismo en nuestro país? En España causó el mismo estupor el desvelamiento del mensaje del senador Cosidó dirigido a sus compañeros del Senado: "el acuerdo alcanzado nos permitirá controlar la sala segunda desde detrás". Se refería a la sala de lo Penal del Tribunal Supremo, que juzga a los políticos. E igualmente las palabras del presidente madrileño, González, refiriéndose al juez García-Castellón: "Este tío es un fenómeno…un fenómeno. Nos ha salvado el culo".

El sorteo es un método válido en las instituciones cuando todos sus miembros presentan la capacidad y mérito exigidos en el acceso y todos pueden ejercer con solvencia a funciones de representación. Es decir, cuando el conjunto de personas de la institución es homogéneo y evita la crítica de la falta de representatividad y/o de capacidad. Pero este interesante y controvertido tema, el del método del sorteo aplicado a la selección de miembros de las instituciones públicas, es materia de otro artículo de prensa, pues no se puede despachar en tres palabras. Solo adelanto que el sorteo, tal como es diseñado en la reforma italiana -sorteo previo y elección posterior-, sería muy útil si se aplicara a la Judicatura y Fiscalía españolas. Evitaría corruptelas y corporativismo.