El ahogo económico de los ayuntamientos revitaliza la exigencia de reformar la financiación local

Girona, Tarragona, Reus, Amposta, Olot, Lloret, Igualada, Santa Coloma de Farners, Torredembarra, Mataró, ... La lista de los municipios que acaban de aprobar -o lo harán próximamente- subidas de sus impuestos y tasas es casi inabarcable. La tasa de la basura y el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) acaparan una parte significativa de unas alzas que pretenden no trastocar unas arcas locales tocadas los últimos meses por un aumento de gastos derivado del encarecimiento de la energía y de una inflación que se mantiene en niveles importantes.

Paralelamente, hace pocos días la Associació de l'Arc Metropolità -que agrupa a nueve ciudades de la segunda corona de Barcelona, como Sabadell, Terrassa, Granollers, Vilafranca, Mataró o Vilanova i la Geltrú- emitió un grito de alerta para advertir de la situación "límite" que sufren sus cuentas. "Hay que abordar cambios en la financiación municipal de manera urgente", reclama la entidad en un comunicado, en el que aboga por combinar medidas coyunturales -que permitan afrontar los efectos de la inflación y la pérdida de ingresos derivados de la anulación parcial del impuesto de la plusvalía municipal- con reformas estructurales que garanticen su sostenibilidad económica.

Tanto un apunte como el otro evidencian que se trata de una problemática generalizada, que va más allá de una u otra localidad y del color político que lo haya gestionado los últimos años. A menudo eclipsada de la agenda política por la financiación autonómica -que, a pesar de ello, acumula ya una década con el modelo caducado y, por lo tanto, con una revisión pendiente-, la reforma de la financiación local se ha convertido en una necesidad imperiosa para unos consistorios a quienes les cuesta cada vez más cuadrar las cuentas y, sobre todo, financiar sus servicios.

Para paliar la situación, la semana pasada la Diputación de Barcelona aprobó un fondo extraordinario de 75 millones destinado a ayudar a los 311 municipios de la demarcación a cerrar el actual ejercicio sin déficit y a poder iniciar 2024 con liquidez en la caja. Con todo, la presidenta de la administración provincial, Lluïsa Moret (PSC), añadió que el actual modelo de financiación municipal "presenta problemas estructurales".

Competencias sin financiación

¿Pero por qué se da esta problemática? "Los ayuntamientos están desarrollando funciones de las cuales no tienen la competencia. La Ley reguladora de las bases del régimen local es de 1985 y les asignó unas competencias. Con los años los ayuntamientos han ido cambiando las funciones y han asumido competencias que en principio no les son propias para responder a una necesidad local, pero no se ha modificado la normativa ni su financiación y esto hace que los cueste, que tengan que hacer un esfuerzo". Quién lo explica es Paula Salinas, doctora en Economía por la Universitat de Barcelona (UB) y socia de la consultora Ksnet.

La normativa que define las competencias de los consistorios se actualizó en 2013, cuando en plena mayoría absoluta del PP el Gobierno de Rajoy tiró adelante la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que "en vez de reconocer a los municipios las funciones que realizan hizo lo contrario, limitó la posibilidad de realizar las funciones que no les corresponden, cuando la normativa original [la de 1985] decía que los ayuntamientos podían hacer todo aquello que respondiera a las necesidades de sus ciudadanos", relata Salinas.

La economista añade que, en la práctica, los consistorios han continuado desarrollando las funciones que han asumido desde hace años para atender a sus ciudadanos, "pero sin la financiación" para hacerlo. En este sentido, la Ley reguladora de las Haciendas Locales está vigente desde 2004, cuando sustituyó a la precedente, que databa de 1988. En casi dos décadas la realidad municipal ha cambiado notablemente y sus necesidades se han modificado sustancialmente, pero no ha variado su modelo de ingresos, que según destaca Paula Salinas les da muy poca "autonomía financiera".

El Govern prevé tener a final de año el borrador de la Ley de finanzas locales

Paralelamente, tampoco se ha desarrollado una Ley de gobiernos y finanzas locales de Catalunya, prevista en el actual Estatut y que, entre otras cuestiones, tiene que asegurar que "se garantizan a los gobiernos locales los recursos suficientes para afrontar la prestación de los servicios la titularidad o la gestión de los cuales se les traspase o se les delegue".

Las últimas semanas, tanto la Associació Catalana de Municipis (ACM), que preside la ex consejera Meritxell Budó, como la Associación del Arc Metropolità han reclamado su aprobación. Por parte del Govern, la consellera de la Presidència, Laura Vilagrà, aseguró en julio que la previsión era tener un borrador del proyecto de ley a finales de año. También la demanda En Comú Podem, que hace unos días directamente registró en el Parlament su propio proyecto de ley de finanzas locales.

¿Cómo se financian los municipios?

Los municipios se financian fundamentalmente a través de dos patas: los recursos que proceden de su cesta tributaria y los que los llegan a través de transferencias recibidas desde otras administraciones. Según un artículo de la misma Paula Salinas en la revista Eines, que edita la Fundació Irla -vinculada a ERC-, en 2020 casi el 60% de los ingresos de los ayuntamientos catalanes provenían de sus tributos -impuestos y tasas y precios públicos-, el 35% llegaba de las transferencias de otras administraciones y el 5,3% correspondía a ingresos patrimoniales y financieros.

Los impuestos municipales son el IBI -que es el más importante, puesto que representa el 28% de los ingresos totales de los ayuntamientos catalanes-, el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO). Además, las ciudades de más de 75.000 habitantes obtienen una pequeña participación del IRPF, el IVA y los impuestos especiales recaudados en su territorio. Las tasas y precios públicos suman algo más del 15% de ingresos locales. En cuanto a las transferencias, el grueso -67,5%- proviene del Estado, mientras que las de la Generalitat representan casi el 19% de este ámbito y las de las diputaciones no llegan al 10%.

Además de la estructura de sus ingresos una de las claves del actual modelo es la baja "autonomía financiera" de las administraciones locales, como destaca la economista de Ksnet. Por un lado, no tienen capacidad para incidir en las transferencias que reciben otras administraciones -Gobierno, Generalitat, diputación provincial, consejo comarcal, ...- y, a menudo -especialmente en el caso de las de ejecutivo autonómico- estas son de "carácter condicional", es decir, ya viene marcado a que tienen que destinar los recursos.

Y, del otro, además, "su capacidad de decisión es limitada" en los impuestos municipales, como el IBI, puesto que están regulados por una normativa estatal -la Ley reguladora de las haciendas locales-, que es "la que determina su configuración y funcionamiento", y los ayuntamientos solo tienen un pequeño margen de maniobra. El resultado de todo ello es que, finalmente, los municipios tienen un "margen muy pequeño, muy limitado" para hacer una política fiscal realmente diferenciada y, como recalca Salinas, ni siquiera "tienen capacidad para crear nuevos impuestos".

Una cuestión de "voluntad política"

Paula Salinas subraya que la reforma de la financiación local es una "cuestión de voluntad política" y que debería buscar "aumentar la autonomía financiera" de los ayuntamientos, para que tengan "un mayor margen de maniobra para decidir sobre sus impuestos". A nivel autonómico, por ejemplo, plantea que se tendría que cambiar el actual sistema de "muchas transferencias condicionadas" por parte de la Generalitat y que la futura ley "ponga orden, detalle qué competencias se han transferido a los gobiernos locales y cuál es la financiación que necesitan para abordarlas y otorgarlo a través de una transferencia incondicionada. Finalmente, añade que en los años 80 podía tener sentido que su financiación llegara fundamentalmente del IBI y el impuesto de vehículos por las competencias que tenían entonces, pero "una vez empiezan a hacer también inversiones de política social, tendría sentido que pudieran tener una participación en el IRPF".

En cuanto a la propuesta de ley de gobiernos y finanzas locales de En Comú Podem, registrada el pasado 20 de octubre, el diputado Joan Carles Gallego considera que la normativa se tiene que desplegar para avanzar hacia una "segunda descentralización". Entre otros aspectos, plantea la creación de un fondo de participación de las entidades locales en los tributos de la Generalitat, para asegurar la financiación "sin condicionar qué uso tienen que hacer de los recursos", de forma que se garantice "la autonomía financiera".