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Unión Europea ¿A quién le importa lo que haga el presidente de turno de la UE?

Desde el 1 de enero, Croacia ostenta la presidencia de turno del Consejo de la Unión Europea. Un cargo que suena a importante, pero cuya influencia real parece ser limitada y, en cualquier caso, escondida a lo que el ojo público puede ver. De ahí que casi nadie fuera de Bruselas sepa muy bien en qué consiste. ¿Por qué siguen existiendo?

Sarkozy y Zapatero en una imagen de archivo. REUTERS

El primer ministro de Croacia, Andrej Plenković, presentaba esta semana ante el Parlamento Europeo sus prioridades para los seis meses en los que su país ostentará la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea. Si el lector desconocía el dato, no se preocupe; incluso en Bruselas la mayor parte de la población no tienen idea de qué es esto de las presidencias.

Casi los únicos que están al tanto de los cambios de presidencia son los funcionarios, periodistas, y demás trabajadores de la burbuja europea, que ven como un cartel gigante colgado del edificio del Consejo –el órgano que representa a los Gobiernos– cambia cada seis meses, pagado por el Estado al que le toque.

A pesar de que es algo casi desconocido, la presidencia rotativa cuesta a cada país varias decenas de millones de euros, además de un gran desplazamiento de personal desde las sedes de los ministerios hacia Bruselas. Si tiene tan poco impacto esto de las presidencias, ¿por qué se sigue haciendo?

¿Qué hace un país que en la presidencia rotatoria?

Hasta 2010, el presidente del Consejo de la Unión Europea cambiaba cada seis meses, de acuerdo con el sistema rotatorio. El líder del país al que le tocara era algo así como el presidente de Europa durante medio año, pero desde 2010 hay un presidente permanente, cargo que ahora ocupa el belga Charles Michel.

Si la presidencia rotatoria ya no lidera Europa, ¿qué hace? Una de las principales ventajas es que ese Estado se sienta en la silla de coordinación de todas las reuniones internas de los diplomáticos de los Veintiocho (pronto 27). Los ministros de ese país presiden las asambleas mensuales que tienen con sus homólogos de todo el continente y sus funcionarios planifican las decenas de reuniones técnicas que hay cada semana. Ahí los técnicos discuten los detalles de cualquier decisión antes de que los jefes de Estado acuerden nada.

La presidencia le ha supuesto a Croacia entre 50 y 70 millones de euros.

Está claro que estas reuniones no se organizan solas, así que Croacia, un país de cuatro millones de habitantes, ha tenido que poner la carne en el asador para dar la talla. Los croatas han trasladado a Bruselas a más de 100 funcionarios desde Zagreb. “Es como un pequeño gobierno en Bruselas”, resume el portavoz de la presidencia croata, Bruno Lopandić.

Funcionarios que, además, trabajan a un ritmo mucho más elevado de lo normal. “Estamos todo el día. Ya hemos desechado la idea de tener unos horarios de oficina normales. Ya desde noviembre [dos meses antes de acceder a la presidencia] tenemos reuniones incluso los domingos por la tarde”. Todo ese despliegue tiene un coste: Lopandić estima que la presidencia le ha supuesto a Croacia entre 50 y 70 millones de euros.

La segunda pata de las presidencias es el importante trabajo de marketing que lleva detrás, ya que los países tratan de usar el cargo para venderse al resto de Europa. Solo para esos seis meses de liderazgo crean una página web específica, un logo con una identidad propia, vídeos promocionales, y un completo programa de actividades culturales, que incluye conciertos, exposiciones y otros eventos por toda Europa…, aunque ninguno en España en esta ocasión. Setenta personas trabajan en Zagreb solo para coordinar la logística que requiere toda la parte de la comunicación.

Influencia limitada, y a puerta cerrada

¿Les merece la pena a las capitales tal despliegue de medios? El poder de influencia que tiene el país que ostenta la presidencia es difícil de medir y, en cualquier caso, se centra en los detalles de las nuevas piezas legislativas. “El Consejo es una caja negra”, explica Sophia Russack, investigadora del think tank Centre for European Policy Studies (CEPS). “Es muy difícil evaluar qué pasa de verdad. Si Croacia tiene cualquier influencia es en los detalles de las piezas en sí porque tienen el poder de marcar la agenda. Pero en mi opinión tienen una influencia muy limitada”.

Sophia Russack: "En mi opinión tienen una influencia muy limitada"

Incluso en Bruselas nadie presta mucha atención a la presidencia. Para Russack, una prueba de ello es que apenas hay estudios académicos ni estudios de impacto que evalúen los resultados de los diferentes países que ostentan el liderazgo. Pero alguien tiene que hacer el trabajo de preparar las reuniones, y de mediar entre los Estados miembros, la Comisión y el Parlamento en las negociaciones que hay detrás de cualquier pieza legislativa europea. “¿Quién si no va a hacerlo? ¿Cuál es la alternativa?” Además, aunque su influencia sea limitada, Russack opina que los Estados no renunciarían a las presidencias rotatorias: “Para ellos es como tener una pequeña parte de la tarta”.

Por su parte, el portavoz croata defiende que la presidencia sí tiene utilidad: “Estás en la mesa donde puedes poner el foco en las cosas que crees que son importantes”. El presupuesto a largo plazo de la UE, el Marco Financiero Plurianual 2021-2027, será lo más importante que se apruebe (si todo va según lo previsto) bajo la presidencia croata, que termina el 30 de junio.

Ahí, Lopandić defiende que si bien las negaciones ya están a nivel de los jefes de Estado, donde las coordina Charles Michel, los croatas pueden tener un impacto en los niveles más técnicos y los puntos y comas del plan presupuestario. “En las últimas etapas de la negociación es Charles Michel quien está al mando, pero la presidencia tiene un papel importante a nivel de las piezas legislativas. Hay muchas cosas que hacer en los niveles más técnicos”, explica. “Los detalles de la negociación son cuestión nuestra”.

Cristina Gallach, portavoz de la última presidencia española –en 2010– va más allá: “¿Influencia real? Sin ninguna duda. Todas las formaciones de los Consejos [reuniones de ministros] excepto la de Exteriores están presididas por la rotatoria”, recuerda.

La presidencia “tiene un papel decisivo en la organización de los órdenes del día. Empuja el ritmo de debate por los grupos de trabajo, también presididos por la presidencia rotatoria. Especialmente en los trílogos –reuniones de seguimiento de las tres instituciones europeas–, las negociaciones de conciliación con el Parlamento europeo [en las que negocian cada pieza legislativa europea]. La rotatoria tiene un papel decisivo porque es la que presenta la posición común de todos los Estados miembros”, defiende Gallach, quien hasta este domingo era Alta Comisionada para la Agenda 2030 de Naciones Unidas en el Gobierno.

Además está la cuestión de cuánto se refuerza la imagen en Europa del país al que le toque la presidencia. En el caso de Croacia, Lopandić explica que para su país esta es una oportunidad para mostrarse como un pequeño Estado pero influyente. “Hace 30 años Croacia no estaba reconocida ni nos conocían en Europa ni en el mundo. Hoy nuestros diplomáticos trabajan codo a codo con la Comisión, codecidiendo las agendas y resolviendo problemas en la Unión Europea. Algo bastante grande para una pequeño y joven país como Croacia”, concluye.

Y a España, ¿cuándo le toca la presidencia de la UE?

La última vez que España presidió el Consejo de la UE fue en la primera mitad de 2010, con el Gobierno de José Luis Rodríguez-Zapatero sumido de lleno en la crisis económica, Grecia al borde de la catástrofe y en un momento de cambios, ya que a la vez que España tomaba la presidencia, Herman Van Rompuy se convertía en primer presidente permanente del Consejo Europeo –como parte de los cambios que trajo el Tratado de Lisboa, firmado en 2007–.

La próxima vez que España lidere el Consejo de la UE será en el segundo semestre de 2023

Zapatero fue el primer líder de un país que no representó a Europa en los foros internacionales durante su presidencia rotatoria. “La opinión pública esperaba más ver al presidente Zapatero y vio más al presidente Van Rompuy. Eso había que explicarlo”, recuerda Gallach.

Además de poner en marcha el Tratado de Lisboa, España contribuyó a que se armaran las bases de la estructura y composición del nuevo Servicio de Acción Exterior y se pusieron en marcha las Iniciativas populares europeas, un mecanismo para que los ciudadanos puedan enviar propuestas a las instituciones.

La primera vez que España asumió la presidencia de la UE fue en 1989, bajo el Gobierno de Felipe González, y en la que se impulsó la ratificación por parte de once países del anteproyecto de la Carta Social europea, que reconocía los derechos sociales fundamentales de los trabajadores.

En la segunda ocasión, 1995, también con Felipe González como presidente, el principal asunto fue la firma de la Nueva Agenda Transatlática con Estados Unidos. La tercera, en enero de 2002, llegó justo a la vez que se ponía en circulación el euro y en un momento clave de la negociación de la incorporación de los países del Este, bajo la presidencia de José María Aznar.

La próxima vez que España lidere el Consejo de la UE será en el segundo semestre de 2023, que, si todo va según el calendario previsto, llegará en los últimos compases del Gobierno de coalición de Pedro Sánchez con Unidas Podemos.

Cuando las presidencias sí importaban (más)

La presidencia de la Unión Europea no siempre ha sido tan gris. Hasta 2010, el jefe de Gobierno del país que ostentara la presidencia era quien representaba a Europa en los foros mundiales o se reunía con los líderes internacionales en caso de crisis. Cuando la Unión Europea tenía unos pocos países, y la mayoría más o menos grandes o poderosos, eso podía funcionar. Pero en la ampliación de 2004 entraron diez más, y muchos de ellos pequeños como Chipre o Estonia.

Sarkozy que Putin no atacara la capital georgiana y que Rusia declarara un alto al fuego 

“El presidente del Consejo Europeo era el portavoz mundial de la Unión. […] Los líderes de países más pequeños no tendrían la autoridad de ninguna manera la autoridad de hablar a otros poderes políticos en nombre de Europa”, explica el historiador y filósofo holandés Luuk Van Midelaar y miembro del gabinete del primer presidente permanente del Consejo, Herman Van Rompuy, en su libro El paso a Europa.

Un ejemplo ilustrativo que pone Van Midelaar: en verano de 2008 se desató una guerra entre Georgia y Rusia. Entonces el presidente francés Nicolas Sarkozy estaba en la presidencia rotatoria. Voló a Moscú con un mandato europeo de negociación y consiguió que Putin no atacara la capital georgiana y que Rusia declarara un alto al fuego un mes más tarde. “El presidente esloveno, al que le tocaba la presidencia seis meses antes, seguramente no habría conseguido tal alto al fuego”, concluye el autor.

De ahí que los líderes europeos decidieran crear una figura neutral estable. Una figura cuyo éxito en la práctica depende mucho de la personalidad de quien ocupa el cargo, como ha demostrado Donald Tusk, que se convirtió en una voz respetada en el mundo tras sus cinco años de mandato como presidente, que acabaron en noviembre del año pasado. Ahora el reto de hacerse un nombre recae en Charles Michel, que debe mediar en las discusiones de las cumbres para que los líderes nacionales lleguen a algún acuerdo cuando se ven en Bruselas. Y por detrás, en los pasillos del Consejo, las presidencias seguirán tratando de influir en los puntos y las comas de los papeles que llegan a la mesa de Michel.