Argumentos favorables a la viabilidad jurídica de la amnistía

En un artículo publicado en la semana anterior refuté los argumentos contrarios a la amnistía (de profesores, políticos y comunicadores), que eran los siguientes: a) Si el indulto general está prohibido por la Constitución, también lo está la amnistía, b) El silencio de la Constitución. La Constitución nada dice sobre la amnistía, luego está prohibida, c) La vulneración de la separación de poderes provocada por la concesión de la amnistía, y d) La necesidad de una amnistía aprobada por el Parlamento con mayoría especialmente cualificada y por lo tanto inalcanzable.

Ahora es el momento, tras la refutación, de exponer argumentos favorables a la viabilidad jurídica de la amnistía. Veamos:

Primer argumento: La voluntad del constituyente: ninguna objeción a la amnistía

Los contrarios a una ley de amnistía se apoyan en la Constitución y aseguran que si la Constitución nada dice de la amnistía es porque no asumen su posibilidad. Ya demostré la impropiedad del argumento del silencio de la Constitución. Pero, ya que tanto se apoyan en la Constitución los contrarios a la amnistía, ¿por qué no indagamos lo que la Constitución dice en boca de sus autores materiales, los constituyentes? ¿Por qué no examinamos la voluntas constitutionis, la voluntad de la Constitución a través de sus autores?

Si el lector/a se adentra en los debates parlamentarios constitucionales, comprobará que la discusión de los padres de la Constitución sobre la amnistía no existió. Es más, ni siquiera sobre el indulto, respecto al cual únicamente hubo una enmienda del grupo mixto para judicializar la concesión del indulto: que fuera competencia del Tribunal Supremo y no del Gobierno, rechazada por la ponencia, y una enmienda del Centro Democrático Social de carácter terminológico. No hubo, pues, nada remotamente parecido a las discusiones de los creadores de las constituciones de 1912, 1969 y 1931, nuestras constituciones de carácter progresista.

Segundo argumento: La amnistía presente en la legislación y jurisprudencia tras la Constitución española de 1978

Poca gente conoce que la ley predemocrática de amnistía de 1977 fue reformada en plena democracia. Al oír a los comentaristas contrarios a la amnistía parece somo si ésta nunca haya existido o fuera una institución de tiempos arcanos (a lo que contribuye por cierto la no menos arcana ley de indulto de 1870). Y no es así, porque la amnistía está muy próxima a nosotros. Hubo una ley de amnistía en 1936 con Azaña, en 1939 con Franco y en 1977 con Suárez. ¡Bueno, son tiempos preconstitucionales!, me dirán algunos. Opinión falsa. La ley 1/1984, de 9 de enero, añadió un nuevo precepto a la ley citada de 1977 de amnistía, el artículo 11, bis, que declara: “Las acciones para el reconocimiento de los derechos establecidos en esta ley serán imprescriptibles”. Por lo tanto, el legislador postconstitucional español admite la existencia de la amnistía, hasta el punto de que añade un artículo nuevo a una ley anterior sobre la materia.

Y la jurisprudencia constitucional en sentencia de 25 de noviembre de 1986, resolviendo sobre los recursos de inconstitucionalidad contra la ley antes citada de 1984, remitía a la competencia del legislador para resolver sobre asuntos relativos a la amnistía. La sentencia se limita a señalar inconstitucional “declarar imprescriptibles las acciones laborales de los arts. 5 y 8 de la ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía”. Por lo demás, deja intacta dicha ley de amnistía. Por lo tanto, ley y jurisprudencia tratan de la amnistía en época postconstitucional y la segunda legitima la competencia del legislador en materia de amnistía.

Tercer argumento: La amnistía como instrumento presente en los cambios políticos y frecuentemente no apoyada en las constituciones anteriores

Viene a propósito este argumento, porque son muchas las voces que rechazan la amnistía, porque no está presente en nuestra Constitución, como hemos indicado antes. ¡Como si pudiera estar en ella!, replicaría a estas voces, por lo que digo a continuación. Lo normal es que la amnistía no esté contemplada en una norma jurídica que la permita. Esto es así, porque con frecuencia tiene lugar en los momentos de cambio político importante y no está prevista en el ordenamiento jurídico anterior. Sí es razonable que en la norma esté contemplado el indulto, que es una gracia concedida a un particular, pero no la amnistía, que se otorga a un colectivo infractor del derecho por un motivo político. La amnistía es un método político para solucionar un problema político de gran envergadura, en el que están implicadas la utilidad pública y la paz social.

Como ejemplo de mi afirmación las dos amnistías, que hemos conocido en la historia reciente de nuestro país: la amnistía concedida por el Gobierno golpista de Franco en la ley de la Jefatura del Estado de 23 de septiembre de 1939 sin el soporte de un texto jurídico general anterior, porque se estaba instaurando un nuevo régimen fascista, que derogaba al régimen republicano, y la amnistía concedida por la pre-democracia española en 1977 bajo el Gobierno del presidente Suárez (Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía), también sin en soporte de un texto jurídico previo, que la contemplara, porque se aprobaba en un momento de transición política del viejo al nuevo régimen político. La primera, producto de un decreto del Jefe del Estado como es propio de un régimen fascista. La segunda, de una ley de las Cortes como es propio de una democracia. Repare el lector que antes he indicado una “ley de la Jefatura del Estado” (no del Parlamento), refiriéndome a la ley amnistía de Franco. El dictador se había concedido con carácter exclusivo la competencia legislativa.

También las dictaduras, a diferencia de las democracias, suelen emplear con contundencia y sin miramientos éticos la amplitud de sus amnistías, que benefician a tope a sus secuaces. En el caso de esta amnistía del general fascista fueron amnistiados todo tipo de delitos de sangre, de 1931 a 1939, con tal de que fueran cometidos “por personas respecto de las que conste de modo cierto su ideología coincidente con el Movimiento Nacional y siempre de aquellos hechos que por su motivación político-social pudieran estimarse como protesta contra el sentido antipatriótico de las organizaciones y Gobierno que con su conducta justificaron el Alzamiento”.

Resalto el diferente, más bien opuesto, escenario de ambas amnistías y al mismo tiempo la coincidencia en ambas de la ausencia de un principio de jerarquía normativa entre normas jurídicas por las razones indicadas. Luego, ¿cómo negar la posibilidad de una amnistía debido a que no es contemplada por la Constitución española?

Cuarto argumento: El precedente histórico: la amnistía solicitada por los partidos separatistas catalanes en 2021 se concedió en el mismo escenario político en 1936

Hubo amnistía en Cataluña en plena república española, como recuerda una proposición de ley de amnistía presentada en marzo de 2021 en el Congreso de los Diputados por los partidos independentistas catalanes. Éstos hacían un parangón entre su proposición y la ley de amnistía de 1936, que dejó sin efecto las penas de 30 años de reclusión impuestas al presidente de la Generalitat Companys y a varios consejeros de su Gobierno, una ley que, al igual que la que ellos proponen, tuvo el valor de ser “una forma de superar un grave conflicto político”. Los letrados del Congreso argumentaron que las Cortes no podían aprobar una ley de amnistía, en base a que, si la Constitución no permitía indultos generales, con mayor razón tampoco amnistías (argumento que he refutado en un artículo anterior en este diario).

Un resumen breve de los hechos: a remolque de la larga huelga general en el norte de España, extendida especialmente por Cataluña, el País Vasco y Asturias, en los día del 5 al 19 de octubre de 1934, ferozmente reprimida por el general de brigada Francisco Franco, Lluís Companys, presidente de la Generalitat, declaró el 6 de octubre de 1934, la existencia del Estado catalán en la República Federal Española: “En esta hora solemne -decía la declaración-, en nombre del pueblo y del Parlamento, el Gobierno que presido asume todas las funciones del poder de Cataluña, proclamando el Estado Catalán de la República Federal Española”. Companys y varios consejeros fueron juzgados en mayo de 1935 y condenados el 6 de junio de ese año por el Tribunal de Garantías Constitucionales a 30 años de reclusión. La autonomía de Cataluña fue intervenida, nombrando el Gobierno español un gobernador general de Cataluña.

Tras las elecciones generales de 16 de febrero de 1936, que gana el Frente Popular, la Diputación Permanente de las Cortes aprueba una ley de amnistía el 21 de febrero de 1936 (cinco días después de las elecciones), que excarcela al presidente y varios consejeros de la Generalitat y a continuación el nuevo Gobierno de Azaña les repone en sus cargos.

Hay semejanzas en ambos escenarios: Cataluña en 1936 y en 2023.

• Las razones de la amnistía de 1936, según el texto legal, son el apoyo de la sociedad, de las nuevas Cortes y “la medida de pacificación conveniente al bien público y a la tranquilidad de la vida nacional”. Son las mismas razones que enarbolan actualmente los partidos separatistas catalanes y el Gobierno español, ambos partidarios de que el problema catalán sea abordado desde la política y no desde la implicación de los jueces. El presidente del Gobierno español se precia de que su política de diálogo ha conducido a la pacificación de la sociedad catalana frente a las fricciones, quiebras y rupturas producidas por la aplicación del art. 155 de la Constitución por el Gobierno Rajoy. ¿Habría sido eficaz esta amnistía de febrero de 1936 para conseguir su manifiesto deseo de paz y tranquilidad? No lo sabemos, porque muy pronto, en menos de cinco meses, los golpistas del 18 de julio de 1936 provocaron una cruel guerra fratricida de varios años. Lo que sí es claro -dicho por los historiadores- es que la amnistía calmó los ánimos, pacificó Cataluña y promovió un proceso de negociación, que pronto quedó truncado por el golpe de Estado y el fusilamiento de Companys. Triste destino el del presidente de la Generalitat: condenado por una república y fusilado por una dictadura.

• En ambos casos la independencia del Estado catalán fue proclamada por el presidente de la Generalitat – Companys en 1936 y Puigdemont en 2017- estando en el poder los partidos políticos separatistas.

• Presentan una similitud ambas declaraciones de independencia: la de 6 de octubre de 1936 y la de 27 de octubre de 2017. Una declaración sin fuerza legal y unilateral. Las semejanzas son tantas que puedo afirmar que la primera es un resumen de la segunda, que es significativamente más extensa y mejor elaborada en forma y contenido. No dispongo de espacio para contrastarlas, como desearía.

• En ambos casos el presidente de la Generalitat y un alto número de consejeros fueron juzgados y condenados, con más penas en 1936 que en 2017.

• En ambos casos también fue intervenida la Autonomía catalana por el Gobierno del Estado, cuya dirección y gestión quedaron en manos de un gobernador general de Cataluña en 1936 y en una vicepresidenta del Gobierno español en 2017.

Dadas las semejanzas de ambos escenarios, con una diferencia de tiempo importante, 81 años, lo que muestra claramente la persistencia del problema, es lógico pensar que una nueva amnistía contribuiría a “la pacificación y tranquilidad de la vida nacional”, como rezaba la ley de amnistía de 1936. Y que igualmente, ahora como antes, la intervención de la Autonomía y la judicialización de hechos políticos no serían una solución para el problema catalán. Los hechos comprueban que cualquier visión que no sea desde el prisma social -y no exclusivamente jurídico-judicial- estaría llamada al fracaso. Joseph Tarradellas en sus memorias afirmaba que dos millones de personas (cifra muy extraordinaria para la época) salieron a la calle para aplaudir a Companys en su retorno a Cataluña ¿Podría suceder algo similar con la vuelta a Cataluña de Puigdemont?