La autonomía estratégica empieza en la mesa de negociación

La decisión de Estados Unidos de abandonar la mesa de negociación sobre Ucrania anunciada por Marcos Rubio el pasado 22 de mayo ha puesto de manifiesto una realidad incómoda para la Unión Europea que muestra en toda su crudeza la orfandad estratégica europea. Después de más de cuatro años de guerra en su propio continente, los europeos siguen sin disponer de una voz política propia capaz de defender sus intereses en una eventual negociación para poner fin al conflicto. La negativa a dejar cerrados todos los cauces diplomáticos con Moscú ha hecho que los europeos pierdan la capacidad de agencia política imprescindible para dibujar una arquitectura de seguridad y defensa europea que no les sea ajena.

Durante mucho tiempo, las instituciones europeas y una parte significativa de los Estados miembros rechazaron siquiera la posibilidad de mantener abiertos canales de comunicación política con el Kremlin. La lógica era aparentemente sencilla y se sostenía sobre la idea de que cualquier diálogo con Moscú podía interpretarse como una concesión al agresor o una muestra de debilidad frente a una violación flagrante del derecho internacional. Sin embargo, la evolución del conflicto demuestra que aquella estrategia ha tenido un coste político considerable para Europa, la UE y los europeos y europeas.

Hoy nadie discute ya que la guerra terminará mediante una negociación. Los que abogaban con una resolución de la guerra sobre el terreno han enmudecido. La cuestión nunca fue si habría negociación o no, sino cuándo, quién estaría sentado en la mesa y con qué capacidad de influencia llegaría cada actor. La retirada estadounidense de ese espacio negociador deja al descubierto una paradoja inquietante y que no debería pasar desapercibida para la opinión pública. La Unión Europea ha sido uno de los principales sostenes financieros, militares, económicos y políticos de Ucrania, pero carece de una posición institucional propia desde la que defender sus intereses estratégicos en el momento decisivo. Es decir, al tiempo que dotaba legítimamente de agencia política a Ucrania, se autoexcluía de la suya propia, o quizás no.

Conviene aclarar, además, un aspecto fundamental. Europa no puede ni debe aspirar a ejercer como mediador. Un mediador es, por definición, una figura neutral. Y la Unión Europea no es neutral en este conflicto desde el minuto uno. Ha apoyado política, económica y militarmente a Ucrania desde el inicio de la invasión rusa y ha asumido como propia la defensa de la soberanía ucraniana. Pretender ahora una neutralidad inexistente sería tan poco creíble como contraproducente y redundaría en la ausencia de coherencia de la política exterior.

Así que lo que Europa necesita no es un mediador, sino un interlocutor. Una figura política con legitimidad suficiente para representar los intereses europeos en una negociación en la que participen Rusia y Ucrania. Una personalidad capaz de hablar con todas las partes sin cuestionar el apoyo europeo a Kiev, pero también consciente de que la responsabilidad de cualquier potencia política consiste en defender sus propios intereses y no únicamente los de sus aliados.

La negativa mantenida durante años por las principales autoridades europeas a explorar espacios de interlocución con Moscú ha tenido como consecuencia una pérdida evidente de capacidad de influencia. Mientras Bruselas insistía en que toda decisión correspondía exclusivamente a Ucrania, otros actores mantenían abiertos canales diplomáticos, formales o informales, con el Kremlin.

La fórmula política que ha guiado la posición europea —“apoyaremos a Ucrania hasta que Ucrania decida”— pudo resultar eficaz para preservar la unidad europea en los primeros momentos de la invasión. Sin embargo, con el paso del tiempo ha generado un problema político de primer orden ya que ha dejado a la Unión Europea sin agencia propia sobre el devenir del conflicto.

La posición europea ha quedado subordinada, primero, a las decisiones de Washington y, posteriormente, a las decisiones de Kiev. En ambos casos, la capacidad europea para influir sobre los acontecimientos ha sido limitada. El resultado es que una guerra que afecta directamente a la seguridad continental, a la economía europea, a sus sistemas energéticos y a su arquitectura de seguridad futura se ha desarrollado durante años sin que la Unión haya conseguido construir una voz política autónoma.

La consecuencia más visible es que los europeos contemplan hoy con preocupación cómo otros actores toman decisiones que afectan directamente a sus intereses. Rusia y Estados Unidos han discutido durante meses sobre el futuro del conflicto sin que la Unión Europea estuviera presente de forma efectiva. Mientras tanto, continúan produciéndose conversaciones sobre recursos estratégicos, infraestructuras críticas, reconstrucción y futuras garantías de seguridad en las que los europeos, pese a ser quienes probablemente asumirán buena parte de los costes económicos de la posguerra, carecen de capacidad real de decisión. Los europeos observan cómo, ante sus ojos, otros se reparten de facto a Ucrania, sus recursos y sus territorios. O cómo el propio Gobierno de Kiev otorga mayor capacidad de resolución del conflicto a Washington que a Bruselas (o a sus capitales).

Y, en este sentido, la paradoja es aún más evidente si observamos la relación entre Bruselas y Kiev. El apoyo europeo a Ucrania ha sido extraordinario y, en muchos casos, decisivo; en este momento son los europeos los que más apoyan la causa ucraniana. Sin embargo, la asimetría política derivada de la estrategia seguida por la UE ha generado situaciones que hace apenas unos años habrían parecido impensables. Un ejemplo reciente ha sido el rechazo por parte de Ucrania a determinadas fórmulas de participación institucional planteadas desde algunos gobiernos europeos. El episodio demuestra una realidad política básica que muestra que los intereses de Ucrania y los intereses de la Unión Europea coinciden en muchos aspectos, pero no son idénticos. Nunca lo han sido y nunca lo serán. Precisamente por ello, Europa necesita representantes que defiendan específicamente los intereses europeos, aunque quizás, primero será imprescindible identificarlos de manera clara y para que la ciudadanía lo sepa. Algunos de esos intereses deberían apostar por la estabilidad del continente, el futuro de las relaciones con Rusia, el régimen de seguridad europeo, la reconstrucción ucraniana, los corredores energéticos, la gestión de los flujos migratorios y la prevención de futuros conflictos en el espacio postsoviético. Seguir actuando como si esos intereses pudieran delegarse indefinidamente en terceros constituye una renuncia política difícilmente justificable.

La cuestión, por tanto, ya no es si Europa debe participar en una negociación. Esa discusión está superada por la propia realidad. Ahora la respuesta que se busca es quién puede representar a Europa en dicha negociación. Se necesitan figuras con experiencia internacional, capacidad de interlocución y suficiente independencia respecto a los gobiernos nacionales para generar confianza entre socios europeos muy diversos. Son varios los nombres que han sonado durante las últimas semanas desde Merkel hasta Alexander Stubb una vez que la propia Alta Representante se autodescartó para la tarea. Curioso. En todo caso, sea quien sea, esa figura permitiría recuperar la capacidad de acción política la UE, aunque, por supuesto, no resolverá por sí sola las profundas divisiones existentes sobre Rusia ni eliminará las diferencias entre los Estados miembros.

Porque si algo ha demostrado esta guerra es que las potencias que no participan en las negociaciones terminan aceptando decisiones adoptadas por otros. Y porque también conviene recordar una evidencia histórica que durante demasiado tiempo ha sido ignorada. Las guerras no terminan cuando una de las partes desaparece. Terminan cuando no queden incentivos para continuar la guerra y cuando existe una negociación que transforma la correlación de fuerzas militar en un acuerdo político.

Quienes durante años sostuvieron que la guerra podía resolverse exclusivamente sobre el terreno o bien voluntariamente ignoraron las lecciones de la historia, o prefirieron alimentar una lógica de confrontación permanente de la que determinados sectores económicos vinculados al complejo militar-industrial han obtenido y continúan obteniendo importantes beneficios. Ahora todos buscan quién puede iniciar el diálogo.