La necesaria reforma jurídica y política de la OTAN

Parecía muerta para muchos y ha resucitado. Algunos agradecerán a Rusia y a su guerra la restauración de la OTAN, que permanecía en silencio en tanto la Unión Europea iba escalando peldaños en la construcción de una Europa militar autónoma. La faceta del impulso militar de Europa ha quedado ahora en segundo lugar y eclipsada por la necesidad del fortalecimiento de la OTAN, es decir, de la organización militar de Estados Unidos y sus aliados. La explicación es sabida por todos: la peligrosa Rusia y la incierta y ascendente China, “la amenaza” y “el desafío”, respectivamente, en palabras del nuevo concepto estratégico de la OTAN para un decenio rubricado en la cumbre de Madrid el 29 y 30 de julio de 2022.

Si la OTAN renace, no puede ser la misma, la que hasta ahora ha sido, y su tarea de regeneración debe partir de la supresión o al menos el debilitamiento de sus puntos negros y como derivado una reforma de su estructura y funcionamiento. Una breve relación de los puntos negros:

1.- El principal es la excesiva dependencia respecto a Estados Unidos. Y no me refiero a los hechos y funcionamiento real del OTAN, sino también a la las normas jurídicas que la rigen, comenzando por el texto del propio tratado. Observen cómo este texto, de escasos catorce artículos, da la impresión de que es redactado por Estados Unidos y extendido a sus aliados para que lo firmen. De hecho, Estados Unidos es el único Estado que aparece y varias veces en diversas funciones relevantes: ante el Gobierno de Estados Unidos se depositan los instrumentos de adhesión de los Estados (art. 10 del tratado), la ratificación de las Partes (art. 11), el archivo del tratado (ar. 14). Ni siquiera el tratado ha previsto un organismo común de los Estados miembros -y no el Gobierno de Estados Unidos exclusivamente-, donde se residenciaran estos importantes documentos.

2.- El propio texto del tratado permite la desconexión de la OTAN y Naciones Unidas, pues las acciones y medidas pueden ser tomadas directamente por la OTAN y sin la participación de Naciones Unidas. Expresa el famoso artículo 5 que ante un ataque “cada una de las Partes ayudará a la Parte o Partes afectadas, adoptando seguidamente, de forma individual o de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada” El tratado ampara el unilateralismo de la OTAN, que se ha hecho realidad en varias ocasiones, como su intervención en la guerra de los Balcanes. Las actuaciones de la OTAN han puesto en entredicho su proclamada “fe en los propósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas”, como reza el preámbulo del tratado.

3.- La dependencia de Estados Unidos no queda únicamente consagrada en el texto del tratado, sino en la política internacional, donde se ha producido una connivencia entre las actuaciones de la OTAN y la de Estados Unidos. Algunos críticos afirman que la OTAN se identifica con la política exterior de Estados Unidos. No siempre ha sido así, pero sí con cierta frecuencia. Con ello tenemos la paradoja de la doble vara de medir del unilateralismo de la OTAN, que, si por un lado se separa de Naciones Unidas, por otro se adhiere al unilateral Estados Unidos. Pues es un hecho evidente que esta primera potencia mundial, que tanto se proclama por boca de sus presidentes partidaria del multilateralismo con sus aliados en política exterior, no para de actuar sin control de Naciones Unidas y según sus intereses nacionales en los conflictos internacionales. He demostrado la retórica del más “multilateral” presidente de Estados Unidos, Obama, en mi libro Teoría y práctica de la guerra justa del presidente Obama, explicando las guerras unilaterales en varias ocasiones de Obama, Premio Nobel de la Paz 2004 sin haber hecho nada por la paz mundial y en función de las esperanzas por él suscitadas y frustradas.

4.- La crítica más habitual contra la OTAN es el incumplimiento del “principio de la paz”, que preside el preámbulo del tratado y desarrolla el art. 1 al exigir que “las Partes se comprometen a que la paz y la seguridad internacionales, así como la justicia, no sean puestas en peligro, y a abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o al empleo de la fuerza”. Bonitas palabras puestas en entredicho en numerosos escenarios donde la OTAN ha llevado la guerra frecuentemente acompañando a la satisfacción de los intereses bélicos de Estados Unidos. Caso paradigmático: la guerra de la OTAN en Libia.

Estos puntos negros deben conducir a la necesaria reforma de la OTAN en el nuevo periodo que comienza. La reforma se traduce en una mayor horizontalidad, abarcando a todos los miembros de la organización militar, incluido Estados Unidos, que está en su derecho de ser el primus inter pares, pero no el primus super partes, como es realmente el papel que frecuentemente desarrolla. Creo que esta reforma debe partir del propio texto del tratado, un texto prácticamente in albis de catorce artículos, en el que bien poco se habla de organización, derechos y deberes de los miembros (salvo la mutua ayuda militar), funcionamiento, procedimientos, etc. (incluso es inconcreta la cooperación económica de los miembros de la OTAN). En realidad el desarrollo normativo del tratado se ha ejecutado por obra de los Gobiernos de los Estados de la OTAN en la mayoría de los casos de espalda a los órganos de representación política. Y este desarrollo no ha sido escaso, abarcando desde las delegaciones de los Estados residentes en la sede política de la OTAN en Bruselas, con el embajador de cada país a la cabeza, hasta los diversos comités de todo tipo en apoyo del funcionamiento de la organización militar (una especie de sus tentáculos) Ni siquiera la figura más importante de la OTAN, el secretario general, está presente en el tratado fijando sus competencias.

La conveniencia de la reconsideración del tratado en función de su mejora y adaptación en la prosecución de una mayor horizontalidad de las Partes, no solo en la teoría de la norma jurídica, sino y sobre todo en la práctica, viene exigida por varios factores:

a) La entrada de nuevos Estados-miembros en la OTAN, como Suecia, Finlandia y los que se esperan a corto o medio plazo, lo que proporcionará nueva savia, objetivos y horizontes a la organización militar.

b) El mayor peso de los miembros en la organización, en la medida de que son conscientes de su mayor implicación ante las nuevas amenazas exteriores, que se confirma con el aumento de su contribución económica y material a la organización, destacando Alemania, que parece despertar de un largo sueño pacifista. El presidente Sánchez ya se ha comprometido a contribuir pasando del 1% al 2% en los PGE en 2029.

c) La lección aprendida de que la OTAN no puede seguir a remolque del carácter y pretensiones de los presidentes de Estados Unidos; no puede ser un juguete en sus manos, al que se le mima o rechaza según los humores del momento histórico. Bush prescindió de la OTAN en su programa de guerras contra los “Estados canallas” -Irak, Irán y Corea del Norte-, rompiendo sus relaciones con sus aliados europeos. Obama restableció las relaciones con la despechada OTAN. Trump la marginó y vilipendió llegando a decir de la OTAN que “no existiría si no fuera por él”. Ambos presidentes, Bush y Trump, maniobraron para poner a la OTAN al servicio de sus intereses nacionales y su política exterior, con frecuencia contrarios a los de sus aliados. Caso sonoro fue la presión de Bush en la cumbre 2008 de Bucarest para que entrara en la OTAN Ucrania (precisamente) y Georgia contra la voluntad europea, especialmente de Alemania y Francia. Y la sorprendente aparición en la actual cumbre 2022 de Madrid de la referencia al desafío de China es una clara concesión de los Estados europeos a Estados Unidos y su particular guerra hegemónica con su adversario principal, China. La entrega y seguidismo de Europa a Estados Unidos se manifiesta claramente en cuantiosos párrafos de los sucesivos Planes estratégicos de la OTAN. Este vaivén de una organización militar tan relevante, cobertura de la seguridad y defensa de Europa, no puede seguir así.

La OTAN tiene que iniciar un proceso de reforma jurídica y política, porque los peligros y amenazas, que ella misma ha situado en su horizonte de la próxima década, exigen un mayor consenso, participación y decisión de los numerosos Estados-miembros que la componen. Estados Unidos, que ya no es el imperio indiscutible del siglo XX, la única suprema potencia mundial tras la caída de la URSS, tiene que recapacitar y considerar a los Estados europeos sus socios y no los meros aliados (expresión frecuente en los discursos presidenciales), que le acompañan en su política exterior hegemónica. El presidente Obama solía expresar en sus discursos una frase elocuente, que debería ser aplicada: “Estados Unidos no puede hacer nada sin sus aliados, ni sus aliados sin Estados Unidos”. Éste es el camino: rellenar el espacio jurídico vacío de la OTAN con un espacio jurídico denso, obra de la participación y consenso de los Estados socios en un escenario horizontal.