PP y Vox han aprobado el 12 de abril de 2023 la tramitación de la proposición de ley, por la vía de urgencia, del Parlamento andaluz sobre Doñana, que pretende un cambio en el uso del suelo, recalificándolo de regadío, lo que supone el empleo del agua, casi inexistente en Doñana, para nuevas hectáreas. La proposición de ley contiene un subterfugio: la legalización de terrenos y pozos ilegales, que siguen funcionando sin control. La vox populi dice que la nueva ley pretende incluir a los propietarios agrícolas del entorno de Doñana, que fueron excluidos del denominado Plan de la Fresa por decreto del Gobierno PSOE de la Junta de Andalucía en 2014. Este Plan del Gobierno PSOE pretendió lo contrario de la actual proposición de ley del PP y Vox, ya que convirtió en suelo agrícola no regable 1.600 hectáreas para proteger los acuíferos de Doñana y la proposición de PP y Vox quiere ahora revertir la ordenación territorial de Doñana efectuada por el PSOE.

Más hectáreas de regadíos, más pozos alimentándose del acuífero enfermo, la connivencia cómplice del PP y los propietarios agrícolas darán a Doñana la puntilla definitiva. En realidad, mirando a la proposición de ley desde la evolución socio-económica de Doñana, no es sino una ley de amnistía para los delitos de agricultores y sus pozos ilegales, que están matando a Doñana desde hace ya mucho tiempo. Se les da un premio de extraordinario valor e inmerecido a quienes había que llevar ante los tribunales de justicia.

La proposición de ley sobre Doñana ha abierto la caja de los truenos: "la propuesta de un señorito andaluz que debe ir a la papelera" (ministra de Transición Ecológica), "Doñana está en un estado crítico"(científicos del CSIC), es como "asar salchichas con un cuadro" (director de Doñana), "Bonilla es el Bolsonaro andaluz" (portavoz de Unidas Podemos), "Doñana es el Prestige de Bonilla" (portavoz de Más País), "violación flagrante de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea" (Comisión Europea), "Doñana no se toca porque es patrimonio de todos los españoles" (Presidente del Gobierno). Se han quedado solos PP y Vox.

Expongo, una a una, las acciones posibles y su carácter ante la situación que atraviesa Doñana en el caso de que se apruebe la proposición de ley, por vía de urgencia, en el Parlamento andaluz. Son medidas derivadas del vigente ordenamiento jurídico español, porque la medida ideal, necesaria y eficaz sería la reforma constitucional, una iniciativa que ojalá se tomara en un futuro inmediato. A ella me referiré en un próximo artículo.

Las sanciones de la Unión Europea

En enero de 2019 la Comisión Europea denunció a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Este tribunal emitió sentencia en junio de 2021, en la que señalaba la situación de hecho: que el acuífero de Doñana ha descendido enormemente debido a las extracciones de las aguas subterráneas y al núcleo de población de Matalascañas, que el “deterioro de Doñana continúa y que su estado continuará deteriorándose, y que, por otra parte, España no ha adoptado las medidas necesarias para poner fin a ese deterioro”. Denunciaba que España no había atendido a las directivas europeas sobre los hábitats y el agua en Doñana y exigía la aplicación de medidas correctoras del deterioro producido,

Hoy, tras el comienzo de la tramitación de la proposición de ley sobre Doñana en el Parlamento andaluz, los comisarios de la Unión Europea amenazan con sancionar a España, si se aprueba esta proposición.

La Unión Europea tiene un importante poder sancionador en función de tres criterios: la gravedad de la amenaza, la permanencia de la misma y el ejemplo ante hipotéticas vulneraciones de las normas comunitarias. Las sanciones se desglosan en las multas millonarias y en el repliegue de las concesiones de las ayudas con cargo a sus fondos. Ahora bien, estas sanciones se aplican a los Estados. Las regiones dentro del Estado, como las Comunidades Autónomas, no cuentan. Es el Estado quien tiene que repercutir las sanciones recibidas en los territorios autónomos causantes de las mismas. Y aquí es donde reside el problema, pues el proceso es complicado y surgen motivos para la postergación de la acción del Estado: la atención del Gobierno a sus intereses electoralistas, la extensión de las responsabilidades en una larga franja de tiempo invocadas por los medios y los políticos afectados y la inconveniencia de que la población del territorio autónomo pague los atropellos cometidos por sus gobernantes.

Es una vía con problema de eficacia y presenta relaciones difíciles entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La aplicación del artículo 155 de la Constitución por el Gobierno español

Varios comentaristas han aducido esta solución en función de la relevancia mundial de Doñana, declarada Patrimonio de la Humanidad, y de su situación irreversible camino de la desaparición. No les falta razón, pues el art. 155 no supone una intervención del Estado en toda la Comunidad Autónoma, colocándose el Estado en su lugar a todos los efectos. No significa una intervención total de un territorio autónomo del Estado. La finalidad del artículo es atajar un determinado incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma. Lo dice claramente el precepto cuya condición es: “si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes les impongan, o actuare de forma que atente al interés general de España”. Lo que sucede es que tenemos en la mente la aplicación del 155 a Cataluña, que supuso una intervención total, y nos olvidamos de que mucho antes, en 1989, el Gobierno aplicó este artículo a las islas Canarias, porque se oponía a la reducción de aranceles, lo que impedía la entrada de España en la Unión Europea. Por cierto, sin consecuencia, porque Canarias dio marcha atrás.

Creo que no es el momento para aplicar un 155 de la Constitución a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Coincido -sólo en este caso- con el ministro Luis Planas, que salió rápido al paso de los comentaristas afirmando que “es ir demasiado lejos” y que hay “mecanismos legales menos extraordinarios”. En efecto, los hay y a ello me refiero en los párrafos finales de este artículo. Los juristas decimos que el derecho en su vertiente represora debe ser la ultima ratio para solventar un conflicto, una vez agotados sin éxito otros procedimientos. No es lo mismo intervenir toda una Comunidad Autónoma que intervenir Doñana, y ya les estoy adelantando por dónde va mi propuesta. Mientras tanto, tengamos al 155, de tan triste memoria, en la recámara.

Intervenir toda una Comunidad Autónoma por Doñana, habiendo otros procedimientos, por muy importante que sea este parque natural, no me parece procedente. Se establecería un precedente peligroso de cara al futuro, facilitando que los Gobiernos de turno sientan la tentación del intervencionismo en las Comunidades Autónomas molestas.

Es una vía extrema, que no conviene ser aplicada, si hay otros procedimientos menos extraordinarios y agresivos.

El recurso del Gobierno ante el Tribunal Constitucional contra la proposición de ley del Parlamento andaluz

Asegura la ministra de Transición Ecológica, Teresa Ribera, que presentará, una vez que la ley sea aprobada, un recurso ante el Tribunal Constitucional. Es una medida de incierta eficacia, porque nuestros tribunales de justicia suelen ir muy despacio en sus resoluciones. Ahí tienen el caso del Tribunal Supremo que todavía no ha sentado jurisprudencia en el tema de la ley del sólo sí es sí, a pesar de su necesidad y urgencia. Hay un dicho en el argot forense que dice “se sabe cómo se entra en un juzgado pero no cómo se sale”. Para colmo de inseguridad, el Tribunal Constitucional está politizado hasta la médula: la mayoría de sus miembros son elegidos (realmente designados por el método de la cuota de los partidos políticos) por el Parlamento. Estamos ante una medida en un horizonte de retraso e incertidumbre.

Es una vía sometida a la incertidumbre y la lentitud en su aplicación

La intervención gubernamental de Doñana por razón de emergencia

Estoy hablando de una medida intervencionista que nada tiene que ver con la intervención por el Gobierno de una Comunidad Autónoma conforme al art. 155 de la Constitución. Me refiero únicamente a la intervención gubernamental de Doñana, en aplicación del art. 13.1 de la ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, que señala el camino a seguir bajo el rótulo “Declaración del estado de emergencia por catástrofe medioambiental”. Este precepto legal concede al Ministerio de Transición Ecológica (en la ley de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) la posibilidad de “declarar el estado de emergencia en el parque nacional con el fin de impedir que se produzcan daños irreparables”. Para que no haya problemas de interpretación el citado precepto legal indica lo que es emergencia medioambiental: “Se entiende que hay emergencia por catástrofe medioambiental cuando exista peligro grave y cierto para la integridad y seguridad de los sistemas naturales de un parque nacional, aunque no afectare a personas y bienes”. Más claro imposible. No es una emergencia sobrevenida, instantánea, inesperada. No es una emergencia que tenga que afectar necesariamente a personas y bienes. Es sencillamente la emergencia de largo tiempo que sufre el medio natural de Doñana.

Declarada la emergencia, los planes de movilización y recuperación correrán a cargo del Organismo Autónomo de Parques Nacionales, dependiente del citado Ministerio.

Esta facultad ministerial se sustenta en las competencias del Estado descritas por el extenso art. 149 de la Constitución, cuyo punto 23 señala como competencia estatal: “la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”.

Produce sorpresa y desazón la lectura completa de la ley, porque expresa las funciones y competencias de organismos de todo tipo -de gestión, consultivos, instrumentales, de coordinación, de colaboración, etc.-, que para nada han servido para evitar el progresivo deterioro de Doñana. Y, por si fuera poco, la ley añade la acción pública (art. 39).

Es la vía más adecuada, rápida y eficaz ofrecida por el ordenamiento jurídico para salvar a Doñana.

Las tablas de Daimiel en Ciudad Real, el Mar Menor en Murcia… prácticamente desaparecidos. ¿Le toca ahora a Doñana? Espero que el Gobierno sea valiente y ponga pronto remedio. Tiene de su parte todos los elementos: la Unión Europea (Comisión y Tribunal de Justicia), la competencia constitucional y legal, la catástrofe medioambiental que sufre Doñana, la sociedad española enfadada y alarmada por la muerte lenta de Doñana. Si da el paso al frente, el presidente del Gobierno habrá hecho realidad sus palabras: “el PSOE es un partido que no mira a los votos sino al bien de la ciudadanía”. No hay ni un minuto que perder, pues se divisa en el horizonte el nubarrón de un posible Gobierno estatal PP y Vox, que rendiría Doñana a los lobbies de propietarios agrícolas de la zona y a sus irresponsables protectores.