El presupuesto de la Unión Europea no sirve

Guillermo Vázquez

Profesor de economía aplicada de la Universidad Rey Juan Carlos

El Presupuesto de la Unión Europea se ha mostrado insuficiente para enfrentar el objetivo de cohesión económica, social y territorial definido en el Tratado de Lisboa de 2009. Ahora, en determinados círculos especializados suele ser recurrente exigir al presupuesto común que ejerza las veces de estabilizador automático en períodos de recesión o crisis económica (y por extensión a las políticas que financia –agrícola y de cohesión-). Pienso que es un error, pues este instrumento no está definido para enfrentar ese desafío. En su caso, debería ser labor de la política fiscal.

Evidentemente, aquí se abre un debate interesante. ¿El Presupuesto debería seguir siendo una herramienta de redistribución fiscal que compensase los desequilibrios existentes entre las regiones europeas en comunión con la política fiscal nacional? ¿O debería convertirse en una verdadera herramienta de política fiscal que actuase como estabilizador automático ante ciclos económicos adversos? En ambos casos está claro que debería ser modificado.

De hecho, hasta la propia Comisión se hace eco de esta cuestión, y en el “Documento de reflexión sobre el futuro de las finanzas de la UE” expone la necesidad de crear nuevas fuentes de ingreso, entre las que destaca: reformar los recursos propios basados en la aportación vía renta nacional bruta y la relativa al IVA, crear un nuevo recurso propio a partir de la armonización de la base imponible consolidada común del Impuesto sobre sociedades, imponer un impuesto ecológico sobre la electricidad, el combustible y la emisión de carbono a la atmósfera, grabar las transacciones financieras realizadas dentro de la Unión e incluso penalizar la emisión de moneda por parte del Banco Central. Ahora, no se profundiza en estas propuestas y apenas se avanzan más allá de la simple enunciación. Por este motivo, y con intención meramente propositiva, planteo la siguiente propuesta de incremento de los recursos propios del Presupuesto común, que es perfectamente compatible con las propuestas de la Comisión.

En el caso de mantener la estructura actual de ingresos, es decir, sin crear nuevas fuentes de ingreso, se podría fijar una aportación anual vía recursos propios, por ejemplo, del 1,5% del PIB. Si tenemos en cuenta que esta vía de ingreso suele rondar el 70% del ingreso total del presupuesto, y que en promedio el presupuesto suele representar en torno al 1% del PIB de la Unión Europea, esta posibilidad nos permitiría un presupuesto de, según el ciclo económico, entre el 1,75% y el 2% del PIB. Otra posibilidad menos conflictiva sería fijar un suelo de aportación de recursos propios, por ejemplo, del 1% del PIB, para así asegurarnos un presupuesto siempre tendente al techo del 1,27% rubricado en los Tratados.

Ahora, ninguna de estas propuestas nos permitiría un nivel de gasto suficiente como para enfrentar los desafíos descritos, y además estaríamos cargando todo el peso del aumento de la financiación directamente en las posibilidades de gasto público de los estados.

Por este motivo, es necesario aumentar la partida de ingresos mediante nuevos recursos, como, por ejemplo: a) la imposición de un Impuesto sobre el patrimonio en toda la UE, cuya recaudación vaya en parte importante, o totalmente, a las arcas del presupuesto. Para no desincentivar la compra de vivienda o de otro tipo de bienes, este impuesto podría aplicarse solamente a segundas y sucesivas viviendas o vehículos, o bien a partir de un valor patrimonial mínimo; b) gravar en el sentido anterior la compra de inmuebles, locales u otro tipo de bienes, por parte de las empresas y entidades financieras, siempre que no estén adscritas a su actividad principal; c) incrementar el gravamen del Impuesto sobre sucesiones y donaciones, de igual modo que sobre las herencias, a partir de un montante concreto. El exceso sobre el tipo actual iría a las arcas del presupuesto.

En el mismo sentido, lo ingresos del presupuesto podrían incrementarse: a) sancionando económicamente a los países que incumplan el protocolo de Kyoto o directamente a las empresas que excedan los límites de contaminación ambiental; b) sancionando a empresas y personas que evadan impuestos por cualquier vía, incluyendo el uso de paraísos fiscales; c) penalizando a países o regiones que presenten una estructura impositiva que entre dentro de las características definitorias de un paraíso fiscal; d) definiendo un Pacto europeo de transición energética hacia el uso de energías renovables que penalice en los mismo términos a aquellos países que lo incumpliesen.

Dentro del mencionado plan de transición energética, se podría: a) gravar el uso de vehículos a gasolina mediante un incremento del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), cuyo exceso iría directamente al presupuesto, o bien gravar directamente la utilización de este tipo de vehículos mediante un nuevo impuesto de pago paralelo al IVTM; b) gravar la utilización de este tipo de vehículos mediante un nuevo impuesto a la compra; c) gravar el consumo de alcohol, tabaco e hidrocarburos mediante un incremento del impuesto especial sobre este tipo de productos, cuyo exceso iría directamente al presupuesto, o bien gravar directamente su consumo mediante un nuevo impuesto.

En el caso de poner en práctica estas últimas medidas, habría que mejorar y privilegiar el transporte público mediante una mejora del servicio y un abaratamiento del transporte. De igual modo habría que privilegiar fiscalmente la compra y el uso de vehículos eléctricos. No obstante, estas últimas propuestas gravan directamente el consumo y en consecuencia deberían ser objeto de un profundo debate por su carácter indiscriminado.

Con una estructura presupuestaria ampliada en estos términos, las posibilidades del presupuesto como herramienta de redistribución fiscal, cohesión y convergencia nominal aumentarían considerablemente. No obstante, su capacidad como estabilizador automático ante ciclos económicos adversos seguiría siendo muy reducida. Para solventar este problema, propongo la posibilidad de crear algún tipo de programa de inversión europeo que busque potenciar las sinergias derivadas de proyectos de inversión financiados vía presupuesto común y Banco europeo de inversiones (BEI).

Esta propuesta permitiría definir dos líneas de inversión claras. La primera línea tendría como objetivo proyectos definidos dentro de los estatutos del BEI, como son las inversiones destinadas a modernizar las infraestructuras, a digitalizar la economía, a proyectos de innovación productiva y a programas de transición energética. Los beneficiarios serían, en términos generales, empresas privadas (aunque también actores públicos de la administración), pero siempre a partir de una demanda definida por necesidades de los diferentes niveles de la administración nacional. En esta línea se daría especial importancia a la financiación de las Pymes y a la transición energética, objetivos ambos que el propio BEI define como prioritarios, así como a la mejora de las infraestructuras y el servicio de transporte público.

La segunda línea sería financiada íntegramente vía presupuesto común en comunión con los planes de desarrollo social regional y la política fiscal nacional. Los beneficiarios serían actores públicos o sociales y se centraría en proyectos con incidencia directa en materia social y laboral, como son la sanidad, la educación, la vivienda, la seguridad civil y la integración social y laboral de amplios sectores de la sociedad.

Sin embargo, debido a que los proyectos financiados mediante fondos europeos deben ser cofinanciados mediante inversión pública nacional, para que esta propuesta permita techos de inversión elevados y sostenibles en el tiempo, la parte de la inversión pública necesaria no debería entrar dentro de la evaluación del techo de déficit definido desde Bruselas, ni dentro de la actual regla de gasto definida por el gobierno. En el mismo sentido, el montante de los créditos del BEI canalizados a través de la administración pública no debería computarse en la valoración del ratio de deuda pública de la economía receptora.

En definitiva, el marco institucional europeo se ha mostrado claramente deficiente en materia de redistribución fiscal y las recientes propuestas de la Comisión no acaban de convencer a casi nadie. En materia fiscal, el debate queda centrado en definir cuál debe ser el papel del presupuesto dentro de la política fiscal nacional y europea. Ahora, el primer escollo siempre es la voluntad política. La Unión Europea está en una clara huida hacia delante, y el modelo democristiano liberal no ha mostrado capacidad suficiente para enfrentar los muchos problemas laborales, sociales y productivos que presenta el proyecto. La dictadura del crecimiento económico sin matices no es la respuesta y la sociedad europea está hablando a través de las urnas. Se reclaman cambios profundos y la pelota está en el tejado de la clase política dirigente. Esperemos que sepan qué hacer con ella y no la acaben de desinflar.