La reforma (otra vez) del Sistema de Financiación autonómica

SANTIAGO DÍAZ DE SARRALDE

Es perfectamente comprensible que cuando el ciudadano oiga hablar de nuevo de la reforma del Sistema de Financiación Autonómica (SFA) sienta bien una enorme pereza (¿pero no era definitivo el anterior?, ¿para cuándo el ansiado cierre del modelo?) o un total desinterés (dado el carácter complejo del sistema).

Pese a ello, creo que basta recordar un par de datos para decidir dedicarle unos minutos a pensar sobre el tema. Las Comunidades Autónomas (CCAA) gestionan 36 de cada 100 euros de gasto público (más que toda la Administración Central –22,3%– o la Seguridad Social –28,5%–) y nueve de cada 10 euros invertidos cada año en Sanidad y Educación. Así es; las CCAA no es que formen parte de España, es que son España. Su presente y su futuro. Pese a ello, todo lo que atañe a su financiación es un tema bastante desconocido y, desgraciadamente, muchas veces tergiversado.

La descentralización es una alternativa de gestión de lo público muy ambiciosa en su diseño y objetivos que, en nuestro caso, pretende conjugar la autonomía de las CCAA (acercando la toma de decisiones a los ciudadanos, con el objetivo de mejorar tanto la adecuación a sus necesidades específicas como el control del poder político por los votantes) con el mantenimiento de una suficiencia financiera y unos estándares de solidaridad que aseguren iguales derechos de acceso a las prestaciones públicas en todo el territorio español.

Y para concretar su funcionamiento el sistema necesita: 1) Determinar el volumen global de recursos a destinar a la financiación autonómica. 2) Establecer las necesidades de gasto de cada comunidad de acuerdo con las variables que mejor recojan sus diferencias en términos de demanda y de coste de provisión de los servicios. 3) Calcular los recursos de los que dispone cada autonomía a igualdad de esfuerzo fiscal; esto es, con una normativa estándar. 4) determinar las aportaciones suplementarias que necesitan las CCAA cuyos recursos no alcancen a cubrir sus necesidades, lo cual se articula en la actualidad a través del Fondo de Suficiencia, elemento de cierre del sistema. En resumen, cuánto necesita cada comunidad, cuánto tiene y cómo cubrir la diferencia.

Partiendo de un modelo plenamente centralizado, este proceso ha sido lógicamente complicado, más aún cuando el proceso de cesión de competencias de gasto todavía estaba abierto. Sin embargo, el SFA surgido tras la reforma de 2001, una vez asumidas las principales competencias (Educación, Sanidad, Servicios Sociales) por todas las CCAA nació con vocación de permanencia: no planteaba un plazo temporal para su revisión ni establecía mecanismos de ajuste periódico. Una vocación profundamente humana. Implica estabilidad, certidumbre, comodidad. Sin embargo, la permanencia entendida como estrategia para sobrevivir no parece que haya dado muy buenos resultados en la naturaleza. Más bien, al contrario: es la adaptación y la transformación del medio lo que permite a las especies perpetuarse. El SFA no ha resultado ser una excepción.

Y es que el SFA de 2001, pese a sus importantes avances respecto a los mecanismos precedentes, todavía presenta, a mi juicio, márgenes claros de mejora que intentaré resumir de forma muy breve. Comenzando por los ingresos, las CCAA sólo tienen competencias para decidir sobre el nivel y composición de cuatro de cada 10 euros y en aquellos sobre los que sí tienen capacidad normativa, la tendencia seguida por todas las CCAA ha consistido en la introducción de rebajas parciales, pese al continuo incremento de las necesidades de financiación, en la mayoría de los impuestos cedidos de carácter directo (IRPF, I. Patrimonio e I. Sucesiones y Donaciones) e incrementos únicamente en el caso de algunos de los indirectos (Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos, Ventas Minoristas de Hidrocarburos). En relación con la determinación de las necesidades de gasto, los recientes cambios poblacionales experimentados por las CCAA no se han trasladado explícitamente a la determinación de la financiación necesaria en cada territorio, originando reclamaciones por parte de las CCAA más afectadas.

Por último, todo el sistema sigue adoleciendo de falta de transparencia en diferentes aspectos. En primer lugar, las variables cuantificables de determinación de las necesidades de gasto (población, superficie, dispersión, insularidad, etc.) no permiten explicar íntegramente, ni por tanto ajustar en el tiempo, la financiación recibida por las CCAA, debido, entre otros factores, al efecto de las modulaciones y las garantías de statu quo introducidas en los procesos de negociación para asegurar la ausencia de perdedores, transmitiendo una imagen de discrecionalidad que en nada favorece la aceptación social del sistema.

Por otra parte, los mecanismos actuales no permiten hacer explícitos los flujos de solidaridad del sistema, lo cual afecta tanto a las CCAA de régimen común como a las forales. Por último, la complejidad del sistema de cesión de ingresos y la gran variedad de porcentajes dependiendo de la figura tributaria (33% del IRPF, 35% del IVA, 40% de los Impuestos Especiales de Fabricación, etc.), ha ocasionado un gran desconocimiento por parte de la ciudadanía respecto a qué nivel de gobierno es responsable de los mismos.

Todos estos factores han debilitado la deseable corresponsabilidad fiscal y hacen pertinente la apertura de la negociación de un nuevo SFA que, pese a que seguirá siendo complejo –como compleja es la materia a la que atiende–, permita introducir avances en materia de autonomía, equidad y transparencia. Y, en mi opinión, esto puede hacerse sin dramatismos y sin aprovechar para transformar en un ficticio campo de enfrentamiento entre territorios lo que desde comienzos de la democracia es uno de los mayores éxitos en términos de progreso y fortalecimiento de la cohesión social de nuestro país.

Santiago Díaz de Sarralde es subdirectos general de Estudios Tributarios del Instituto

de Estudios Fiscales del Ministerio de Economía y Hacienda y profesor de Economía Aplicada de la Universidad Rey Juan Carlos

Ilustración de Iván Solbes