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La OTAN y el complejo camino de Europa hacia una Política de Seguridad y Defensa Común

En la cumbre de Madrid, la OTAN definirá su estrategia para los próximos diez años. Mientras tanto, la UE dibuja lo que sería a futuro su sistema de seguridad y defensa común: la 'Brújula Estratégica'.

Cartel publicitario de la cumbre de la OTAN en las afueras del pabellón de IFEMA de Madrid el lunes 27 de junio de 2022.
Cartel publicitario de la cumbre de la OTAN en las afueras del pabellón de IFEMA de Madrid el lunes 27 de junio de 2022. Mariscal / EFE

Desde la Segunda Guerra Mundial, Europa no era tan vulnerable y estaba tan amenazada como en la actualidad. La guerra de Ucrania ha supuesto un antes y un después en las estrategias y políticas de seguridad a nivel internacional. La invasión de Rusia a su vecina Ucrania, sumada al conflicto que encendieron el expresidente de EEUU, Donald Trump, y el dirigente chino, Xi Jinping, que no es otra cosa que una guerra comercial entre gigantes, ha dado lugar a un nuevo orden mundial, con muchas implicaciones en términos de seguridad para los ciudadanos y los Estados.

La realidad es que nos encontramos ante un nuevo y complejo paradigma en el que cada bloque, cada país, cada región, tiene intereses distintos. Por eso la guerra ha ocupado el espacio de la diplomacia y una chispa es suficiente para que todo explote. No son tiempos de Guerra Fría, es algo más.

Van unos datos del Instituto de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI) para entender cuánto dinero destina la humanidad para defenderse unos de otros. En 2021, el gasto militar mundial creció un 0,7% hasta los 2,1 billones de dólares. Y los cinco países que más dinero aportaron fueron Estados Unidos (801.000 millones), China ( 293.000 millones), India ( 76.600 millones), Reino Unido (68.400 millones) y Rusia (65.900 millones), que representaron en su conjunto el 62% del total. La UE, contados todos sus miembros, dirigió en 2020 unos 210.000 millones de dólares a la defensa y la seguridad.

La OTAN se ha caracterizado históricamente por la hegemonía impuesta por Estados Unidos, pese a que 21 de los 30 miembros de la Alianza Atlántica son naciones europeas. Ese desequilibrio ha permitido a Washington imponer la agenda a razón de su superioridad en capacidades militares, aunque muchas veces no coincidiera con los intereses y necesidades de los europeos.

Se ha visto así en distintos conflictos armados que ha protagonizado Estados Unidos lejos de sus fronteras —las llamadas proxy war—, en las que ha querido involucrar a sus aliados de la UE, pero no siempre ha tenido el consentimiento de todos ellos. Léase, la invasión de Irak o la guerra de Libia, por poner algunos ejemplos entre las guerras trágicas ocurridas desde que comenzó el siglo XXI.

Ese desequilibrio de fuerzas puso a la vieja Europa a pensar en un sistema común de defensa y seguridad. Muchos se preguntan, especialmente desde que se produjo la invasión a Ucrania, la razón por la que aún no se ha conseguido.
Las respuestas son múltiples y una de las razones que alegan los expertos es que Europa precisa de más presupuesto en defensa y también una política exterior común. Lo primero afecta a unos Estados miembros más que a otros, especialmente a España, que tendría que duplicar su presupuesto en ese área desde el 1 por ciento del PIB actual hasta el 2 por ciento. Lo segundo involucra a todos, pues ningún Estado quiere perder soberanía política.

Más allá de dotar de más recursos a la Defensa en cada país, también hay que ordenar la industria europea, que —según Xira Ruiz Campillo—, doctora en Ciencias Políticas y experta en Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense, "está completamente fragmentada", y eso se vislumbra hasta a la hora de comprar armamento. Algunos miembros de la UE compran material militar a Estados Unidos y no a sus competidores europeos. "No se trata exclusivamente de gastar más, sino de gastar mejor", replica Jesús Núñez, codirector del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria.

Ruiz Campillo y Núñez son algunos de los expertos que han participado en la elaboración del informe 'La defensa europea y la Europa de la Defensa', de la Fundación Alternativas, en el que ofrece al mismo Ministerio de Defensa un análisis de la seguridad en Europa y en el mundo, así como una serie de recomendaciones para avanzar hacia una Política de Defensa y Seguridad Común en la UE. El documento ha sido presentado en vísperas de la cumbre de la OTAN que acoge Madrid esta semana.

Un borrador del informe de la Comisión sobre carencias militares realizado a petición del Consejo Europeo y filtrado en mayo de 2022 reconoce deficiencias, fragmentación y lastres en el sector de la defensa de los Estados miembros; asimismo indica que la falta de acción conjunta contribuye al despilfarro económico y a la duplicidad, recoge el documento. 

La 'Brújula' y la autonomía estratégica

Este primer semestre de 2022 se caracteriza por tres hechos que están definiendo el presente y el futuro de la seguridad mundial: la guerra de Ucrania, la aprobación de la llamada Brújula Estratégica o Compás Estratégico (documento marco para construir esta Política de Defensa y Seguridad Común) y la cumbre de la OTAN de Madrid, de donde saldrá el plan a seguir por la Alianza en los próximos diez años: el Nuevo Concepto Estratégico de la Alianza. La complejidad está servida.

La Brújula Estratégica se aprobó en el Consejo Europeo celebrado los días 24 y 25 de marzo de 2022, al que asistió el presidente de EEUU, Joe Biden, justo un mes después de la invasión de Rusia a Ucrania. Pero se había comenzado a gestar tiempo atrás.

En 2009, el Tratado de Lisboa introdujo una cláusula de defensa mutua. Esto significa que si un país miembro sufre una agresión armada en su territorio, los demás deben dar ayuda y asistencia. Bajo ese paraguas, si Ucrania hubiera sido miembro de la UE, el bloque hubiera tenido la obligación de defender al país de la agresión rusa.

El paso fundamental se dio en 2016, cuando la entonces alta representante para la Política Exterior y la Seguridad Común, Federica Mogherini, presentó la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la UE, en la que aparece por primera vez el concepto 'autonomía estratégica'. A finales de ese mismo año fue aprobado por el Consejo Europeo.

Lo que hizo Mogherini fue marcar las prioridades en política exterior: seguridad, resiliencia estatal y social de los vecinos, especialmente del Este y del Sur, cooperación y gobernanza global, además de que por primera vez se contempló garantizar la seguridad a ciudadanos y territorios, algo que hasta ese momento había sido competencia exclusiva de la OTAN, según explica el general retirado José Enrique de Ayala, miembro del Consejo de Asuntos Europeos de la Fundación Alternativas.

El Consejo Europeo encargó en 2020 al actual Alto Representante y Vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell, la llamada Brújula Estratégica tras verificar, mediante informes de inteligencia, los desafíos que la UE enfrenta. Este documento-guía incluye orientaciones para el próximo decenio y detalla cómo proceder en la defensa de los intereses de Europa y en la protección de los ciudadanos. Por ejemplo, cómo anticiparse a las amenazas, aumentar inversiones, fomentar la innovación o aumentar la cooperación.
En definitiva, lo que propone la Brújula es que la UE pueda actuar con rapidez y firmeza cuando se produzca una crisis. Para ello, se planea crear un cuerpo de despliegue rápido con hasta 5.000 militares, realizar ejercicios militares reales o utilizar el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz. Precisamente ese fondo se ha utilizado para el envío de armas a Ucrania.

Otra línea de acción es mejorar la capacidad de anticipación, disuasión y respuesta ante imprevistos mediante inteligencia, incluidas amenazas híbridas, con ciberdiplomacia y ciberdefensa para responder a ciberataques, desinformación e injerencia de agentes extranjeros.

La tercera pata es la inversión y eso significa que los Estados miembros deberán incrementar su gasto en defensa, en el caso de España debería duplicarlo. Por último, la Brújula propone trabajar con otras organizaciones, por supuesto con la OTAN, pero también con la ONU, la OSCE, la Unión Africana y la ASEAN, para involucrar a continentes completos: África, Asia y América Latina.

Sin Política Exterior común no hay Defensa común

Si bien, según advierte José Enrique de Ayala, supondría "un salto importante en la capacidad autónoma de defensa de la UE", el objetivo final no será posible sin abordar lo fundamental: una Política Exterior Común. Y en este punto se presentan los principales escollos, pues los miembros de la UE "no tienen los mismos objetivos e intereses en sus relaciones con terceros", según De Ayala.
Por ejemplo, para los Bálticos y Polonia, la amenaza es Rusia; pero Alemania tiene en Rusia su fuente de suministro energético. Los Mediterráneos miran al norte de África y al Sahel, zonas del mundo que no interesan a otros estados como Finlandia o Suecia, cuya prioridad es integrarse en la OTAN para sentirse protegidos frente a la Rusia de Putin.

En cuanto a los países europeos con más peso, Francia es partidaria de una autonomía con todas las consecuencias, mientras Alemania acepta la propuesta pero sin debilitar a la OTAN. Por último, la salida del Reino Unido de la UE también desequilibra al bloque, pues sus capacidades militares son importantes respecto a la gran mayoría de los miembros comunitarios.

Y luego están los intereses concretos de Estados Unidos, sobre los que los europeos, en su mayoría, prefieren mantenerse al margen. El mejor ejemplo es China. Si bien con la salida de Trump de la Casa Blanca amainó el conflicto, Biden y su secretario de Estado, Antony Blinken, siguen considerando al gigante asiático su principal amenaza. Antes de la invasión de Ucrania, el mundo creía que la Tercera Guerra Mundial iba a estallar en el Estrecho de Taiwán, y esa sombra de dudas persiste.

Con la Brújula Estratégica, los europeos "decidieron hacer una OTAN más europea y no una UE más defensiva", argumenta Xira Ruiz Campillo ante la gran disyuntiva de la UE. De Ayala lo resume así: "Para unos, la Brújula llega en sus propuestas al límite de lo posible, para otros, los más europeístas, se queda muy corta".

Lo que está claro es que, por ahora, Estados Unidos tiene el mayor poder en la OTAN y la Brújula lo que busca es un equilibrio de fuerzas entre aliados, pero es difícil el consenso al interior de la UE. Cada uno va a su aire.

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