Consejo Europeo y el límite político de la Unión Europea

El Consejo Europeo de diciembre de 2025 no es una cita técnica ni rutinaria. Es una de esas reuniones en las que la Unión Europea se juega algo más que un acuerdo concreto. Se juega su credibilidad política, su coherencia interna y su capacidad para actuar como actor geopolítico sin renunciar a los principios sobre los que se construyó, en un contexto internacional crecientemente hostil.

El primer gran asunto es el apoyo financiero a Ucrania para los años 2026 y 2027. La cifra que se maneja —en torno a 92.000 millones de euros— no es menor. Se trata de garantizar que el Estado ucraniano pueda sostener su esfuerzo militar, pero también su funcionamiento cotidiano salarios públicos, pensiones, servicios básicos. A estas alturas del conflicto, la cuestión ya no es si la UE quiere seguir apoyando a Ucrania —la mayoría de los Estados miembros parecen tener clara esa voluntad— sino cómo hacerlo y con qué consecuencias políticas y jurídicas.

Las dos opciones que se discuten son reveladoras. La primera es el denominado “préstamo de reparación”, una fórmula jurídicamente creativa que evita, al menos de momento, la confiscación directa de los activos rusos congelados. La propuesta consiste en utilizar el efectivo que generan esos activos —intereses, rendimientos— como respaldo para emitir un préstamo a Ucrania, que solo sería devuelto en el caso de que Rusia asumiera el pago de reparaciones tras la guerra. Es una solución que busca cuadrar el círculo mantener la presión sobre Moscú, financiar a Kiev y, al mismo tiempo, esquivar los límites del derecho internacional sobre la inmunidad soberana.

La segunda opción es políticamente más ambiciosa y, precisamente por ello, más incómoda para algunos gobiernos la emisión de deuda conjunta por parte de la UE para respaldar ese mismo préstamo. Una deuda que, de facto, mutualizaría riesgos y que solo se devolvería cuando la guerra termine y Rusia se haga cargo de la reconstrucción de Ucrania. Esta vía remite inevitablemente a los debates abiertos durante la pandemia de la covid‑19, cuando la emisión de deuda común para financiar el programa Next Generation EU supuso un salto cualitativo —aunque presentado como excepcional y temporal— en la integración europea.

Que Hungría se haya desmarcado del apoyo financiero a Ucrania no sorprende. Desde hace años, el Gobierno de Viktor Orbán ha convertido el veto y la disidencia estratégica en una herramienta de negociación permanente con Bruselas. La cuestión relevante no es tanto Budapest como la capacidad de los otros 26 Estados miembros para articular una solución que no quede rehén de los bloqueos internos. La unanimidad sigue siendo, en política exterior y fiscal, una de las grandes hipotecas de la Unión.

Lo que está en juego con la decisión sobre los activos rusos o la deuda conjunta va mucho más allá de Ucrania. Afecta a la credibilidad de la UE como actor geopolítico. Utilizar los rendimientos de los activos rusos puede parecer una solución pragmática, pero también consolida una lógica de excepcionalidad permanente, en la que se improvisan mecanismos ad hoc sin avanzar en una reforma estructural de la gobernanza económica y fiscal europea. Optar por la deuda conjunta, en cambio, reabre —aunque sea de forma indirecta— el debate sobre la unión fiscal, sobre la solidaridad entre Estados miembros y sobre la naturaleza política del proyecto europeo.

El segundo gran tema del Consejo Europeo, la aprobación del acuerdo con Mercosur, no es menos significativo. Un acuerdo que lleva negociándose durante décadas y que, paradójicamente, llega a su momento decisivo en un contexto internacional radicalmente distinto al que lo vio nacer. La oposición de Francia, a la que en las últimas horas se ha sumado Italia, revela las tensiones internas entre una UE que se proclama defensora del libre comercio y una UE que teme por sus sectores agrícolas, por sus estándares ambientales y por la contestación social interna.

Detrás del acuerdo con Mercosur hay, sin embargo, una lógica geopolítica clara, la de estrechar lazos con América Latina en un momento en el que la región se ha convertido en terreno de disputa entre el Estados Unidos de Donald Trump y China, bajo el liderazgo de Xi Jinping. Para la UE, el acuerdo es una forma de no quedar relegada en una región con la que comparte vínculos históricos, culturales y políticos. Pero, una vez más, la pregunta es a qué precio y con qué coherencia interna.

Estos dos debates —Ucrania y Mercosur— convergen en una cuestión central la capacidad de la UE para actuar como actor geopolítico sin vaciar de contenido sus principios fundacionales. Desde hace años sabemos que la Unión no volverá a ser la misma que antes de la pandemia o de la invasión rusa de Ucrania. Aquellos shocks aceleraron dinámicas que ya estaban en marcha una mayor intervención pública, mayor coordinación en defensa, mayor conciencia de vulnerabilidad externa. Sin embargo, lo que sigue faltando es una hoja de ruta clara que articule una estrategia de largo plazo hacia esa tan invocada autonomía estratégica.

Por el momento, la respuesta europea se ha centrado en programas de inversión en defensa, mayoritariamente operados en términos nacionales, sin una discusión profunda sobre qué significa realmente “más Europa” en este ámbito. Se habla de amenazas externas, de rivalidades geopolíticas, de la necesidad de protegerse. Pero rara vez se aborda la cuestión de fondo la ausencia de una verdadera comunidad política europea.

Sin una unión fiscal que permita redistribuir la riqueza, sin mecanismos estables de solidaridad y sin una legitimidad democrática reforzada, la ambición geopolítica de la UE tiene un techo muy bajo. La apelación constante a los peligros externos puede servir para justificar decisiones a corto plazo, pero no construye por sí sola una comunidad política cohesionada. De hecho, lo que observamos es lo contrario las crisis sucesivas están mostrando cada vez más las costuras del proyecto europeo, las divergencias de intereses y las asimetrías entre Estados miembros.

El Consejo Europeo de diciembre de 2025 será, en este sentido, una prueba de madurez política. No se trata solo de decidir cómo financiar a Ucrania o si firmar o no un acuerdo comercial. Se trata de decidir si la UE está dispuesta a avanzar, aunque sea de forma gradual, hacia una mayor integración política, o si seguirá gestionando las crisis con soluciones temporales que posponen indefinidamente los debates estructurales. La imaginación política que hoy se reclama no es técnica ni jurídica es, ante todo, profundamente política.