En Bruselas nadie lo reconoce abiertamente, pero todo el mundo lo sabe, la cuestión de los activos rusos congelados es, hoy, el verdadero epicentro del debate estratégico europeo. No es un asunto técnico ni financiero, por más que muchos líderes prefieran envolverlo en jerga burocrática para rebajar la tensión. Estamos ante una decisión que puede redefinir la política exterior de la Unión Europea en la próxima década. Lo que comenzó como un instrumento de presión contra el Kremlin se está transformando, casi sin que nos demos cuenta, en un campo de disputa entre las potencias occidentales.

Desde 2022, tras el inicio de la invasión rusa de Ucrania, la Unión Europea y sus socios del G7 inmovilizaron cientos de miles de millones de euros pertenecientes al Banco Central de Rusia. La mayor parte de estos activos se encuentra bajo jurisdicción europea, especialmente depositados en el sistema belga de compensación Euroclear. Durante mucho tiempo, estos fondos permanecieron en un limbo jurídico, congelados, sí, pero no confiscados; inmóviles, pero cargados de potencial político. Se trata de un capital bloqueado, pero no es neutral, se trata de un instrumento de poder, un potencial fondo de reconstrucción para Ucrania y también, y esto no es menor, una fuente de conflicto jurídico sustantivo. Tras muchos debates en el seno del Consejo es ha pasado de debatir sobre si deben ser utilizados o no, la cuestión ahora ha pasado a ver el cómo, cuándo y quien va a decidir sobre ellos. Un movimiento que no está exento de enormes riesgos para la credibilidad y la fiabilidad del marco europeo hacia el exterior.

En este escenario cargado de tensiones, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, ha presentado una propuesta que intenta navegar entre los principios jurídicos, lo moralmente oportuno y las necesidades políticas. Su plan consiste en utilizar los activos rusos congelados como garantía para conceder a Ucrania un préstamo sin intereses de alrededor de 140.000 millones de euros. Un préstamo que Kyiv solo devolvería si, en el futuro, Rusia paga reparaciones por la destrucción causada en la guerra.

Es un mecanismo de ingeniería financiera que, sobre el papel, permite evitar el escollo legal de la confiscación directa, prohibida por el derecho internacional en tiempos de paz, y, al mismo tiempo, enviar un mensaje político claro, aquel que dice que quien destruye, paga.

La propuesta tiene, desde el punto de vista europeo, un atractivo evidente. Permite movilizar una cantidad significativa de recursos sin incrementar la deuda comunitaria de forma inmediata y mantiene la responsabilidad última en manos del Estado agresor.

Sin embargo, el plan también muestra grietas. Para empezar, requiere la unanimidad de los 27 Estados miembros, algo difícil cuando se trata de decisiones que pueden afectar al sistema financiero y a las relaciones exteriores de la UE. Bélgica, consciente de que el grueso de los activos está bajo su supervisión, teme una oleada de litigios internacionales y represalias económicas. Alemania, siempre prudente en cuestiones de derecho internacional, observa el proyecto con cautela. Por su parte, varios países del Este lo consideran insuficiente ya que creen que Europa debería dar un paso más y confiscar directamente los fondos de Moscú.

La idea de incautar los activos rusos y destinarlos directamente a la reconstrucción de Ucrania tiene una lógica moral y política que pretende aparecer sin grietas. La idea es que los contribuyentes europeos no deberían de ser los que paguen por los destrozos causados por una guerra, a la que, según el mismo argumento, los europeos no han contribuido. La lógica en este sentido es inapelable, si un Estado viola el derecho internacional y provoca devastación en un país vecino, debería ser ese Estado el que asuma la responsabilidad ulterior. El problema, sin embargo, es que esto solo sucede cuando se dan las siguientes circunstancias, la primera, que haya un vencedor, la segunda, que de no haberlo, el agresor acceda a asumir esta carga en un proceso negociador, la tercera, que esto suceda bajo la cobertura de un derecho internacional que se dice respetar.

Sin embargo, las implicaciones son profundas. La confiscación de activos soberanos, al margen del derecho internacional, sienta un precedente peligroso. Otros países podrían interpretar que sus reservas no están seguras en territorio europeo. Estados con los que Bruselas mantiene relaciones complejas, como China, Arabia Saudí o incluso India, podrían decidir retirar sus activos o reducir su exposición al sistema financiero europeo. Por eso, aunque algunos gobiernos se muestran cada vez más impacientes ante la lentitud del proceso, la mayoría reconoce que una confiscación total podría ser contraproducente, incluso para los propios intereses ucranianos.

Ante estas dificultades, vuelve a circular en Bruselas una propuesta que parecía enterrada después de la pandemia, esto es, la emisión de deuda común europea. El modelo sería similar al del plan NextGenerationEU, que permitió movilizar cientos de miles de millones para reconstruir las economías europeas tras el Covid-19. Sin embargo, esta opción también despierta recelos. Los países del norte, tradicionalmente reticentes a los mecanismos de mutualización de deuda, temen que se convierta en una herramienta permanente. Y otros, especialmente en el Este, consideran que la UE no puede seguir financiando la guerra de Ucrania con instrumentos pensados originalmente para crisis internas. Aun así, la deuda común tiene una ventaja indiscutible y es que es legalmente sólida, relativamente rápida de implementar y no compromete la estabilidad del sistema financiero europeo, si bien su coste político podría ser muy alto para los gobiernos europeos.

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Agencias

Todo lo anterior ya era lo suficientemente complejo. Pero en las últimas semanas ha irrumpido un nuevo actor en esta disputa: Estados Unidos. Washington ha empezado a presionar para hacerse con una parte de los activos rusos congelados. Argumenta que su apoyo militar a Ucrania ha sido decisivo y que, por tanto, tiene legitimidad para participar en el reparto de fondos destinados a la reconstrucción. Esta postura introduce un elemento geopolítico nuevo. Hasta ahora, la narrativa occidental se basaba en la unidad frente a Rusia. Pero si Estados Unidos empieza a reclamar su parte del botín, y no hay otra palabra que describa mejor esta dinámica, una cohesión atlántica ya muy maltrecha podría agudizar su crisis. Para la UE, el riesgo es evidente, uno mas, permitir que Washington marque la agenda en un asunto que afecta directamente a su territorio, a su sistema financiero y a su credibilidad internacional sería una señal de subordinación. Y, además, dificultaría aún más la búsqueda de un consenso interno.

De este modo, la palabra "carving up" (reparto, despiece) ha empezado a circular en algunos círculos europeos. Y no es casual. Lo que está en juego es quién controla la palanca financiera más importante relacionada con el futuro de Ucrania.

En última instancia, el dilema de los activos rusos congelados es un espejo. Un espejo en el que Europa debe mirarse y decidir qué tipo de actor quiere ser. Si la UE quiere presentarse como un poder normativo, comprometido con el derecho internacional y la justicia, su respuesta debe ser coherente y jurídicamente sólida. Si quiere ser una potencia geopolítica, capaz de actuar con rapidez y determinación, debe evitar caer en la parálisis de la unanimidad. Y si aspira a ser un socio fiable para Ucrania, no puede permitir que el debate sobre los activos se convierta en una guerra interna de competencias, temores y vetos.

El equilibrio es difícil, pero imprescindible. Porque, más allá de los tecnicismos, hay una pregunta que Europa no puede seguir aplazando y que implica a la propia naturaleza del proyecto europeo. La respuesta, aunque incómoda, definirá no solo la reconstrucción de Ucrania, sino también la credibilidad internacional de la Unión en los próximos años. Y es ahí donde se juega la verdadera batalla y donde, aunque sea por una vez, la ciudadanía debería tener algo que decir.