¿En qué se parecen el decreto de embargo de armas a Israel y un colador?

Intentar retener agua con un colador es una tarea destinada al fracaso. Algo similar sucede con el decreto ley de embargo de armas a Israel (el Real Decreto-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina). En mi opinión, este decreto ley apenas va a reducir las relaciones armamentistas que existen entre España e Israel. Unas relaciones que son especialmente intensas, como puso de manifiesto el informe «Beneficio colateral. Relaciones armamentísticas entre España e Israel desde el 7 de octubre de 2023» elaborado por el Centro Delàs de Estudios por la Paz.

Pero hablemos de coladores. La función de la rejilla es retener los cuerpos sólidos. De la misma manera, el decreto ley impide alguna modalidad del comercio de armas con Israel. Así, se prohíben «las exportaciones destinadas a Israel y las importaciones originarias de Israel» de material de defensa, productos y tecnologías de doble uso y de material policial y de seguridad (artículo 1.1). 

También se impiden los tránsitos, al establecerse que «se denegarán las solicitudes de autorización de tránsito» (artículo 1.3). En realidad, la mayoría de los tránsitos se refieren a armamento enviado desde EE.UU. cuyo destino final es Israel, a través de barcos y aviones que hacen escala en puertos o aeropuertos españoles, incluidas las bases militares. El decreto ley de embargo no regula de forma específica los tránsitos a través de bases militares. Sin embargo, el embargo debería aplicarse a estos tránsitos, ya que la prevención del genocidio es una costumbre internacional imperativa que está por encima del contenido del Convenio de cooperación para la defensa con EE.UU.

El embargo también impide el tránsito con destino a Israel de «combustibles que puedan tener un uso final militar», incluyendo a los combustibles para aeronaves JP-4, JP-5 y JP-8 (artículo 2). Sobre los combustibles para aeronaves, me parece que la expresión que emplea el decreto ley es manifiestamente mejorable. Podría haberse dicho «Los combustibles diseñados específicamente para aeronaves JP-4, JP-5 y JP-8 tendrán la consideración de material de defensa». De esta forma hubiera quedado claro que estos tipos de combustible se someten expresamente a los controles más estrictos que establece la legislación sobre comercio de armas. Por último, se establece que serán revocadas las autorizaciones que estuvieran vigentes a la entrada en vigor del decreto ley (disposición transitoria única.2).

¿Y cuál es el flujo armamentístico que no va a ser impedido ni dificultado por la rejilla del embargo a Israel? Hay que destacar que el decreto ley no hace ninguna referencia expresa a los contratos administrativos adjudicados a la industria de seguridad y defensa israelí, a sus filiales, o a uniones temporales de empresas con sede en España y empresas israelíes o sus filiales. Según los datos de la Plataforma de Contratación del Sector Público del Ministerio de Hacienda, en mayo de 2025 eran un total de 46 contratos por un valor superior a 1.044 millones de euros. El listado completo se puede consultar en el mencionado informe «Beneficio colateral». Eso como mínimo, porque el Gobierno puede haber clasificado como secretos determinados contratos adjudicados desde el 7 de octubre de 2023 y que, por tanto, no aparecen en la Plataforma de Contratación (por ejemplo, el contrato del software espía Pegasus). Ninguno de estos 46 contratos ha sido revocado, al menos todavía. 

Únicamente se ha anulado «la publicación del anuncio de adjudicación» de tres contratos. (1) El contrato para el suministro de 168 sistemas de misiles contra carro Spike LR2, por valor de 237 millones de euros, adjudicado el 22 de noviembre de 2023 a la empresa de capital israelí PAP Tecnos Innovación SAU (expediente 2023/0150E). (2) El contrato para el suministro del sistema lanzacohetes de alta movilidad (SILAM) por valor de 576 millones de euros, adjudicado el 15 de diciembre de 2023 a la unión temporal de las empresas Escribano Mechanical & Engineering SLU y Rheinmetall Expal Munitions SAU, en la que participa la israelí Elbit Systems (expediente 2023/0304E). (3) El Acuerdo Marco POD Designador para sistemas de combate aéreo, por valor de 207 millones de euros, adjudicado el 26 de febrero de 2024 a la empresa israelí Rafael Advanced Defense Systems LTD, formalizándose el contrato el 23 de abril de 2024 (expediente 2023/0283E). Repito, ni estos tres contratos, ni ninguno de los otros 41 restantes han sido anulados. Ni por decisiones previas de la Administración, ni por efecto de la aprobación del decreto ley de embargo de armas a Israel.

El decreto ley tampoco prohíbe que, a partir de la entrada en vigor del embargo, se adjudiquen contratos a empresas israelíes de seguridad y defensa o a sus filiales. Si una empresa de seguridad y defensa israelí, o sus filiales, o una unión temporal de empresas en la que participan empresas israelíes de seguridad y defensa se presenta a la licitación de un contrato público en España, estas empresas no podrán ser excluidas legalmente. Porque el decreto ley de embargo no ha introducido ninguna prohibición de contratar. Para introducir esta prohibición deberían modificarse la Ley 24/2011 de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad y la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. Leyes que no se ven afectadas por el decreto ley de embargo, ni siquiera se mencionan.

También quedan fuera del ámbito de aplicación del embargo, las exportaciones o importaciones que se realicen por medio de un país interpuesto. Por ejemplo, podrían comprarse componentes del Spike LR2 a la empresa alemana EuroSpike GmbH. Esta compañía se constituyó en Alemania para dar cobertura jurídica a una asociación estratégica (joint venture) de tres empresas: Diehl Defence GmbH & Co. KG, Rheinmetall Electronics GmbH y la israelí Rafael Advanced Defense Systems Ltd. EuroSpike GmbH es responsable de la producción y comercialización en Europa de la familia de misiles Spike, entre los que se incluye el modelo Spike LR2. La importación por España de componentes del Spike LR2 quedaría fuera del embargo porque no se trataría de una importación «originaria de Israel», sino que el origen de la importación se encontraría en Alemania. El embargo de armas acordado no incluye esta importación, aunque se trate de productos fabricados por una joint venture en la que participa una empresa israelí (Rafael Advanced Defense) y se importa un producto cuya patente es de la empresa israelí Rafael. 

El decreto ley de embargo tampoco se refiere a la producción bajo licencia en España de productos en el ámbito de la seguridad y defensa cuya patente es israelí. La Ley 53/2007 define la producción bajo licencia como «los acuerdos de producción bajo licencia, acuerdos de fabricación bajo licencia, acuerdos de coproducción, son los procesos mediante los cuales una empresa de un país autoriza a una empresa de otro país a fabricar sus productos en el extranjero; suelen incluir la transferencia de componentes, tecnología y técnicas de producción» (artículo 3.16). Esta producción bajo licencia se podrá llevar a cabo en España siempre que no implique la importación de componentes, tecnología o técnicas de importación desde Israel. Componentes que, como he señalado en el párrafo anterior, podrían adquirirse en otros países aunque se trate de productos de patente israelí.

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Por último, el decreto ley de embargo establece una cláusula por la que el Gobierno puede decidir establecer excepciones al embargo para proteger «intereses generales nacionales» (disposición adicional primera). Con base en esta cláusula se podrán autorizar nuevas exportaciones a Israel, nuevas importaciones desde Israel, y se podrá acordar también no revocar las autorizaciones de exportación o de importación que estuvieran vigentes antes de la entrada en vigor del embargo de armas a Israel. 

La expresión intereses generales nacionales es un “concepto normativo indeterminado” en sentido técnico jurídico. Es un concepto especialmente ambiguo, que permitirá justificar prácticamente cualquier exclusión del embargo que decida establecer el Gobierno. La aplicación de esta excepción permitirá que se autoricen exportaciones a Israel o importaciones desde Israel. O que se decida no revocar autorizaciones de exportación o de importación concedidas antes de la entrada en vigor del embargo de armas.

Esta exclusión se aplicará «excepcionalmente», según la disposición adicional primera del decreto ley. Podría aplicarse, por ejemplo, para los repuestos del material de defensa que utiliza el ejército español. Pero nada impide que se emplee de manera más amplia, para otorgar cobertura jurídica a los contratos públicos más importantes como el de los misiles contra carro Spike, el sistema lanzacohetes de alta movilidad SILAM o el Acuerdo Marco POD Designador para sistemas de combate aéreo. En derecho público, hay una tendencia a que lo excepcional se convierta en regla general, dejando así de ser la excepción. Es lo que ha sucedido con el abuso de la figura del decreto ley (un tipo de norma que, en mi opinión, está totalmente justificada para imponer un embargo de armas a Israel); o con la utilización generalizada de la expropiación urgente (que estaba prevista como un supuesto excepcional en el artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa). Se corre así el riesgo de que la aplicación de la excepción prevista en la disposición adicional primera desvirtúe las medidas mínimas de embargo de armas previstas en el decreto ley, que ya por sí mismas son limitadas e insuficientes. Esta excepción puede convertirse en un “agujero negro” que vacíe el contenido de las medidas previstas en el decreto ley de embargo. Por seguir con la metáfora de este texto, corremos el riesgo de que el Gobierno rompa la rejilla y nos quedemos únicamente con el mango del colador en la mano.

El decreto ley únicamente establece un instrumento para el control de la aplicación del embargo: el Gobierno está obligado a comparecer trimestralmente ante el Congreso de los Diputados para «rendir cuentas de la aplicación» del embargo, incluyendo las excepciones a su aplicación que se hayan acordado (disposición adicional segunda). Queda a voluntad del Gobierno determinar el grado de transparencia sobre la aplicación de las medidas. Sería recomendable, como mínimo, que se obligara al Gobierno a elaborar un informe escrito trimestral y detallado, y que este informe se hiciera público. Por ejemplo, el Gobierno debería dar cuenta de cuántas inspecciones a realizado sobre los tránsitos, en qué han consistido esas inspecciones y qué barcos concretos han sido objeto de inspección.

Termino ya. Según el preámbulo del decreto ley, su objetivo es «contribuir a aliviar en la medida de lo posible la situación de ataques indiscriminados, el sufrimiento y la vulneración de los derechos humanos que viene padeciendo la población palestina». Si este es el objetivo que pretendemos alcanzar no lo conseguiremos con un embargo-colador. Lo que necesitamos, más bien, es un embargo-mesa de cocina-cuchillo, un embargo integral, que nos sirva para romper de raíz las intensas relaciones armamentistas que siguen existiendo entre Israel y España.