¿La rendición de cuentas de los políticos? Hoy no… mañana

La rendición de cuentas de los políticos es el control de su actividad como tales mediante los procedimientos establecidos por las normas jurídicas. En un sentido amplio puede hablarse también, como modelo de control, el llevado a cabo por la ciudadanía mediante procedimientos informales.

Hay dos tipos de rendición de cuentas en el ordenamiento jurídico: la rendición de cuentas horizontal ejecutada por las instituciones con competencias para exigir responsabilidad a los que ocupan cargos públicos con la posibilidad de adoptar una serie de medidas de advertencia, amonestación y sancionatoria, y la rendición de cuentas vertical efectuada por los ciudadanos en el momento de las elecciones, teniendo la oportunidad mediante el voto de producir cambios políticos relevantes e incluso la instauración de un nuevo gobierno. Ambas clases de rendición de cuentas son instrumentos de control insuficientes. La virtualidad de las elecciones periódicas como muestra única de rendición de cuentas vertical queda desdibujada, porque no es una respuesta clara y adecuada dispensada por los ciudadanos al comportamiento de los políticos durante el desempeño de sus cargos. En el momento de las elecciones los votantes pueden votar –y se constata que así lo hacen en las encuestas- en virtud de diversos criterios, no sopesando y valorando lo que un político hizo, y poniendo en primer lugar lo que esperan y les benefician de las futuras actuaciones del partido, es decir, los votantes pueden votar mirando hacia una promesa de futuro olvidando los hechos del pasado. Las encuestas de los ciudadanos muestran que emiten el voto atendiendo a la ideología del partido, a la imagen del líder y al programa del partido cara al futuro. Las dos primeras variables indicadas son genéricas y no responden a comportamientos de los políticos en el periodo previo a las elecciones, y la tercera es prospectiva, ya que se refiere al futuro cumplimiento de un programa político.

Por otro lado, la rendición de cuentas horizontal, es decir, la exigida por los organismos de control, como las denominadas Autoridades Independientes, concebidas por la ley como entidades autónomas y neutrales, pero que en realidad a la luz de las experiencias habidas de independientes tienen más bien y únicamente el nombre. Presentan grandes deficiencias y vacíos, debido a que: a) la designación de sus miembros corresponden normalmente al Gobierno y al Parlamento mediado por los partidos políticos, lo que ya es una medida para restarle autonomía, b) no están en ella representados los colectivos y usuarios del ámbito regulador que abarcan, c) ejercen escasamente sus funciones de control, d) no suelen ser receptivos a las peticiones de información, y e) como consecuencia de las deficiencias indicadas resultan ineficaces en el desempeño de sus funciones y objetivos.

Las Autoridades Independientes no son organismos públicos escasos y alejados de nuestra convivencia, sino numerosos y muy presentes. He ahí una lista de algunos relevantes: el Consejo de Seguridad Nuclear, el Banco de España, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, la Agencia de Protección de Datos, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Pues bien, estos organismos son regulados por un régimen jurídico concreto ad hoc, en el que se proclama su autonomía y neutralidad, y donde se fijan algunas reglas para proteger estas características. No deja de ser un brindis al sol, ya que forman parte de la élite directiva y de los consejos de estas Autoridades personalidades importantes de los partidos políticos, los que giran las puertas desde la política a estos organismos. Es frecuente que los partidos políticos coloquen a sus acólitos en la estructura de las mismas, cooptando según les correspondan en el nombramiento de candidatos, es decir según sus cuotas en órganos de representación política.

Si los ciudadanos no exigen rendición de cuentas en las elecciones, y si son ineficaces los órganos de control creados exprofeso, cabe todavía arbitrar una institución en la que ambos, ciudadanos y políticos conjuntamente, desempeñen el control y exijan la rendición de cuentas. Se trata de un tertium genus, una tercera modalidad de control no experimentada en nuestro país, consistente en la creación de comisiones mixtas dentro de las instituciones públicas compuestas en un 60% por personas ajenas a las mismas, sin adscripción política ni responsabilidades de cargos públicos, de reconocido prestigio e imparcialidad, y en un 40% por miembros de las mismas, elegidos todos ellos por una mayoría cualificada por las bases institucionales para la realización de dos funciones: a) deliberar y decidir sobre los comportamientos ilegales o contrarios a la ética pública de las personas, que conforman estas instituciones, por propia iniciativa o a solicitud de una quinta parte de los miembros de la institución pública, y b) deliberar y formular propuestas motivadas para la mejora de la institución. El procedimiento sería regulado jurídicamente y las resoluciones de las comisiones motivadas y públicas. Este tipo de comisiones de supervisión se implantarían, como proyectos-piloto, en las más relevantes empresas públicas españolas, como Correos, Renfe, Adif, Aena, Radio y Televisión Españolas, Puertos, Agencia Efe, Navantia, etc.

En cuestión de responsabilidades es conveniente sustituir el criterio latino del control interno exclusivo por el criterio anglosajón del control externo, si pretendemos eficacia y no mera retórica. Ello sólo se consigue introduciendo en las comisiones de supervisión de las instituciones públicas a personas externas e independientes, elegidas por su prestigio, honradez e imparcialidad. El criterio interno es una cortapisa por la influencia de los intereses creados dentro de las estructuras del órgano; el criterio externo, una garantía de imparcialidad (o, en todo caso, de mayor imparcialidad).

Si las tres formas de rendición de cuentas indicadas son ineficaces (las dos primeras) o una apuesta de futuro (la tercera), ya únicamente cabe confiar en la ciudadanía, titular de la soberanía popular, y como tal dotada de competencia y capacidad para pedir a los políticos que rindan cuentas. Es necesaria la búsqueda para tal cometido de otros procedimientos, como sería la libre constitución de grupos de ciudadanos de control de las actividades de los políticos. De los procedimientos de control señalados: el vertical o de los ciudadanos en las elecciones, el horizontal o de los organismos diseñados para el control de otras instituciones, el de las comisiones mixtas de supervisión, aún no regulado y experimentado, y finalmente el social de los ciudadanos/as, el único que puede obtener cierta eficacia es el último, el control de la ciudadanía, pues los dos primeros no son efectivos y el tercero está por estrenar.

En un concepto amplio de la política y los actores políticos no son los políticos profesionales los únicos políticos ni es política únicamente la que hacen estos políticos “de carrera”. Conozco a algunas personas que son políticos hasta la médula, políticos de raza, aunque no vistan cargo público de representación o de gobierno y ni siquiera estén afiliados a un partido político. Estoy planteando la necesidad de grupos de ciudadanos fuera de la política oficial, que lleven a cabo funciones -informales, quizás esporádicas- de control de las actividades de representantes y gobernantes. Son grupos de ciudadanos que tienen por objeto el saneamiento de la vida política y la presencia en la misma del cumplimento de las normas y de los principios de la ética pública. No se trata de un control excesivo o inoportuno, sino de supervisar solamente el ámbito propio de la delegación de los ciudadanos efectuada a sus representantes o comisionados. Ni más, ni menos. En este sentido el control debe aplicarse a dos ámbitos: a) la coherencia de las actuaciones de los políticos con los programas electorales, puesto que son elegidos por la voluntad ciudadana para el cumplimiento de dichos programas, y b) la legalidad y corrección ética de los actos de quienes ostentan puestos de responsabilidad política, especialmente de los altos cargos, cuyas actuaciones suelen afectar más a los derechos de la ciudadanía.

Es claro que estas medidas de control no pueden ser desarrolladas en la esfera interna de las instituciones, dada la voracidad institucional de los partidos políticos, presentes en todas las instituciones públicas, cuyos mutuos intereses se contrarrestan a la hora de la verdad (¿quién puede tirar la primera piedra?); de ahí los casos clamorosos, puestos de manifiesto por los medios de comunicación del vulgarmente denominado "pasteleo" de los partidos frente a situaciones de evidente corrupción, injusticia o ilegalidad, ante las que los partidos han claudicado por atender a pactos espurios de mutuo interés tan evidentes como inconfesados; estas situaciones "pasteleras" se han prodigado en los casos que afectaban al mantenimiento del sistema de cupo de los partidos en la designación de importantes cargos políticos.

También es claro que estas medidas no pueden ser ejercidas en la esfera interna de los partidos políticos; los militantes carecen de la libertad de expresión e influencia social, que pueda prevalecer fuera del campo de los propios intereses partidistas (al menos no pueden hacer pública esta libertad expresiva) y están obligados a la disciplina de partido (que es algo más intenso y condicionante que la mera disciplina de voto, a la que nos tienen acostumbrados los parlamentarios); son demasiados límites y obstáculos para que los militantes puedan desempeñar funciones de control de la buena salud de la actividad política.

Pero tampoco es posible pedir o exigir a determinados profesionales una actuación vigilante, a no ser que se trate de casos, en los que determinados sectores sociales se vean muy implicados directamente; ni siquiera a los profesionales de la información, los periodistas en general; aunque la información sea materia de un valor constitucional y de un derecho fundamental, los profesionales de la misma viven en un mundo de grandes limitaciones al libre ejercicio de la expresión e información. Primero, la limitación de la línea ideológica del medio al que sirven, de la que difícilmente pueden separarse; los medios, en general, son objeto de patrimonio privado. En segundo lugar, la limitación de la territorialización temática, consistente en que cada medio tiene su campo de actuación; de ahí que algunos temas de extraordinaria relevancia social solo sean tratados por escasos medios.

Son cuatro los criterios - de coherencia, de las acciones realizadas, de los beneficios obtenidos, de la confianza en el representante - que los ciudadanos pueden tener en cuenta para comprobar si los políticos asumen y desarrollan una verdadera responsabilidad ante los ciudadanos y actúan en consecuencia. Los criterios están relacionados. Falla el último si fallan también los primeros, porque la confianza es un derivado del buen comportamiento. El segundo de los criterios, basado en las acciones del político, parece el más razonable de los indicados. El primero es el más abstracto, porque es difícil aquilatar un concepto hasta cierto punto indeterminado como la coherencia. El tercero, el criterio del beneficio, parece también razonable, pero puede incidentalmente condenar al político diligente y preocupado por sus electores, pero sin tener lamentablemente éxito en sus actuaciones.

Los ciudadanos no se caracterizan por pedir cuentas a los políticos, sino en raras ocasiones y espoleados por un acontecimiento grave; suelen manifestarse en las calles y poco después languidecen en sus protestas. Falta organización, procedimiento y persistencia en la crítica de un proceso ciudadano de exigencia de rendición de cuentas a sus representantes y gobernantes.

Concluyendo, me hago eco del famoso artículo de prensa de Larra en 1833: Vuelva Vd. mañana. ¿La rendición de cuentas de nuestros políticos? Hoy no… mañana.