La salud de nuestra economía social de mercado

En los países con sólidas economías sociales de mercado las políticas de defensa de la competencia se han convertido en un elemento determinante de su "salud", desde la perspectiva de la defensa de los derechos de los consumidores.

La política de defensa de la competencia surgió en Estados Unidos hace más de un siglo, con la Interstate Commerce Act de 1887 y la Sherman Antitrust Act de 1890, un hito importante fue la Clayton Antitrust Act de 1914, que prohibió las fusiones y adquisiciones de empresas que pudieran disminuir sustancialmente la competencia, o favorecer la creación de monopolios. No obstante, a pesar de esta centenaria política de defensa de la competencia, EEUU se ha movido entre dos orientaciones muy opuestas, por un lado, la posición de quienes defendían el principio de la defensa de los consumidores, y por otro, los grupos de presión de grandes empresas que defienden que son aceptables determinados acuerdos que restringen la competencia si sus efectos finalmente son positivos para la eficiencia global de la economía estadounidense.

Sin embargo, la política de defensa de la competencia europea, surgida mucho más tarde, tras la Segunda Guerra Mundial y como una de las políticas impulsadas por el Plan Marshall, parte de una perspectiva cualitativamente muy diferente. En gran medida esta política económica de la Unión Europea ha estado muy influenciada por Alemania que ha tenido una posición muy firme contra los "abusos de posición dominante" que puedan cometer las empresas para fijar precios en perjuicio de los consumidores, fruto de la colusión de intereses que se produjo en los años treinta entre el nazismo y la gran empresa alemana. Por eso la política de la DG Competition de la UE ha sido muy estricta en el control de las fusiones y adquisiciones, y en las ayudas de Estado que pudieran distorsionar el Mercado Único.

Otra importante diferencia entre la política de defensa de la competencia estadounidense y europea es que en EEUU se considera que es preferible la intervención y regulación gubernamental ex-post, en lugar de tomar medidas ex-ante, un principio que no es compartido por la Unión Europea.

Para evaluar la "salud" de nuestra economía social de mercado, bajo estos parámetros, hay que comparar el funcionamiento de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC) española con las principales Autoridades de Defensa de la Competencia del mundo. Aunque en primer lugar merece la pena recordar que la política de defensa de competencia de nuestro país es mucho más reciente, hace casi cincuenta años tras la llegada de la democracia, ya que la expresión que mejor definía la estructura económica dominante durante el franquismo era la de "capitalismo de amiguetes".

El Rating de Cumplimiento 2025 del Global Competition Review permite profundizar en este análisis, ya que clasifica a las autoridades de competencia por el desempeño de sus funciones, combinando datos cuantitativos y cualitativos (número de casos analizados, estructura organizativa, eficacia, etc.), siendo los más relevantes:

- La rapidez de los procedimientos. Los plazos de resolución de casos investigados son muy importantes, ya que la creciente complejidad de las situaciones de abuso de posición dominante a veces derivan en largos procedimientos de investigación, lo que puede prolongar el daño a los consumidores.

- La eficacia disuasoria de las sanciones. Es fundamental que las multas impuestas sean lo suficientemente elevadas, de forma que tengan un verdadero efecto disuasorio para que las grandes empresas no incurran en futuras prácticas anticompetitivas.

- Recursos. También se evalúan los recursos humanos, técnicos y presupuestarios que disponen estas autoridades para abordar un volumen creciente de casos complejos, así como su capacidad de adaptación a los nuevos desafíos de la economía digital.

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Se ha considerado que la comparación debe hacerse entre realidades económicas y políticas similares, por tanto, no se ha considerado pertinente hacer una comparación de España con la DG Competition de la UE, ni con EEUU. En primer lugar hay que destacar que en el Rating de Cumplimiento 2025 España obtiene un rating alto, está en el pelotón de cabeza, aunque a una cierta distancia de los países europeos con las Autoridades de la Competencia mejor valoradas, como son Alemania (5 estrellas) y Francia (4,5 estrellas). España obtiene una puntuación de 4 estrellas que la coloca junto a Portugal. Las principales fortalezas de la CNMC son:

- La obtención de resultados consistentes, respaldados por un firme compromiso con la excelencia jurídica y técnica. Sus decisiones son ratificadas por los tribunales con una alta frecuencia, lo que es una prueba de la calidad de su labor de control, sobre todo en áreas como el control y aplicación de la normativa sobre fusiones y adquisiciones.

- Un importante nivel de sanción de situaciones de abuso de posición dominante, así como medidas en relación con el control de la contratación pública, En este sentido se destaca el uso de herramientas avanzadas de detección de cárteles, en particular BRAVA (Bid Rigging Algorithm for Vigilance in Antitrust en sus siglas en inglés), una herramienta de IA para la detección de la manipulación de licitaciones públicas que clasifica las ofertas presentadas por las empresas a una licitación como potencialmente colusorias, o como competitivas. La clave de este proyecto, que ha sido desarrollado por la Unidad de Inteligencia Económica de la CNMC, está en su algoritmo basado en el aprendizaje automático (machine learning), que toma como fuente la base de datos de contratación pública y ha permitido desarrollar una herramienta pionera a nivel mundial entre las autoridades de competencia. El próximo reto será la detección de esquemas de colusión que involucren algoritmos de precios en los mercados digitales.

- La imposición en 2024 de una multa récord, la multa más alta de su historia, a Booking.com por conductas anticompetitivas y abusos excluyentes en el mercado de reservas hoteleras online, alcanzando los 413,24 millones de euros, mostrando su voluntad de enfrentarse a las plataformas digitales dominantes. Aunque la sanción ha sido recurrida en los tribunales por la empresa.

Por otro lado, las cuestiones que la Global Competition Review plantea que la CNMC debería mejorar respecto a las autoridades alemana y francesa son:

- La Bundeskartellamt (Oficina Federal de Cárteles-OFC) alemana tiene un perfil mucho más influyente a escala internacional, y particularmente en los mercados digitales. En concreto la OFC ha manifestado su voluntad de vigilar la actuación de los cinco gigante tecnológicos estadounidenses (Alphabet, Amazon, Apple, Meta y Microsoft) para garantizar la competencia en los mercados digitales. También la Autorité de la Concurrence (ECN) francesa ejerce una mayor capacidad sancionadora y tiene casos de mayor impacto, especialmente en mercados digitales emergentes.

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- La CNMC tiene un menor volumen de investigación de casos de fusiones y sanciones agregadas que las autoridades alemana y francesa. En concreto, según los datos facilitados por el Ranking en 2024, España tan solo analizó 89 fusiones, un volumen muy inferior al de la OFC alemana, 870 fusiones, y al de la ECN francesa, 316 casos.

- Asimismo, el reducido presupuesto destinado por la CNMC, según los datos de 2024, a cuestiones relativas a la competencia, 17,6 millones de euros, mientras que Francia dedicó 24,4 millones de euros, y sobre todo frente a Alemania, cuyo presupuesto alcanzó los 60,6 millones de euros. Si bien es cierto que Alemania y Francia son países con una mayor población y PIB, si se calcula el presupuesto destinado a cuestiones de competencia por millón de habitantes, la OFC duplica el esfuerzo, 725.000 de euros por habitante, de la CNMC, que obtiene una ratio de 352.000 de euros, y de Francia, 370.000 de euros.

- Los datos del GCR también ponen en evidencia la mayor eficiencia de la OFC alemana y la ECN francesa: La OFC dedica una media de 70.000 de euros por fusión analizada, la ECN francesa 80.000, pero en el caso de la CNMC asciende a 190.000. Por fusión analizada, la CNMC ha destinado una media de 1,4 personas de su staff no administrativo dedicado a labores de competencia, mientras que la OFC alemana reduce esa ratio a solo 0,2 personas.

- Asimismo, hay que tener en cuenta que, con la excepción de la importante multa impuesta a Booking.com en 2024, España en general ha venido imponiendo sanciones mucho más modestas en comparación con Alemania y Francia. El conjunto de multas impuestas en 2023 por la CNMC, el año anterior al caso Booking.com, solo alcanzó los 216 millones de euros.

La futura mejora de la actuación de la CNMC estará vinculada en gran medida al incremento de su presupuesto y de su personal cualificado, a la mejora en la eficiencia de su funcionamiento, así como al desarrollo de un perfil más ambicioso a escala internacional en los mercados digitales. En este sentido, es muy importante que España ratifique en breve estos dos importantes reglamentos comunitarios: la Digital Services Act (DSA - Reglamento 2022/2065) y European Media Freedom Act (EMFA - Reglamento 2024/1083), así como que se le dote de nuevos recursos humanos para hacer frente a estas nuevas competencias digitales.

La DSA es un instrumento fundamental para proteger los derechos fundamentales de los usuarios en un entorno digital seguro y transparente, así como combatir contenidos ilegales en los servicios intermediarios en línea (plataformas, redes sociales, mercados, etc.). Por su parte la EMFA es una legislación cuyo objetivo es proteger a los periodistas y medios de la interferencia política, y garantizar el pluralismo y la independencia de los medios de comunicación en la UE en relación con las plataformas digitales.