El gasto sanitario, ¿un nuevo estabilizador automático?

Pablo Guerrero Vázquez

Licenciado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas y Doctorando en Derecho Constitucional

El sábado 13 de junio publicaba el BOE la Ley Orgánica 6/2015, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF, en adelante). Sin embargo, lo que hoy nos interesa de la norma es su disposición final primera, introducida como enmienda por el Grupo popular durante su tramitación parlamentaria, y que reforma la Ley General de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril, LGS en adelante).

El nuevo artículo 113 LGS crea un instrumento de apoyo a la sostenibilidad del gasto farmacéutico y sanitario, siendo la adhesión al mismo, sobre el papel, voluntaria para las Comunidades Autónomas (CC.AA). Amparado en dicha voluntariedad, el legislador estatal se permite supeditar dicha adhesión al cumplimiento a futuro de una condición esencial: en aquellas Comunidades que se incorporen al mencionado instrumento, la variación interanual, a ejercicio cerrado, del gasto sanitario no podrá ser superior a la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto a medio plazo de la economía española (art. 114 LGS). De incumplirse este requisito, a) la Comunidad incumplidora no podrá aprobar la cartera de servicios complementaria ni prestar servicios distintos de la cartera común de servicios del sistema nacional de salud, b) quedará sujeto a informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el acceso al reparto de recursos realizado por la Administración General del Estado en materia sanitaria y, por último, c) deberá aplicar las medidas de mejora de la eficiencia y sostenibilidad del sistema sanitario que sean acordadas por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE). Por el contrario, los beneficios derivados de la incorporación a este instrumento están todavía por especificar.

Este sistema, que quiebra con la unidad introducida por el Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, respecto a los mecanismos extraordinarios de financiación autonómica, estará en vigor durante el ejercicio 2015, si bien cabe su prórroga por Acuerdo de la CDGAE.

Llama la atención el celo que pone el legislador en vincular la evolución del gasto sanitario a la del PIB cuando, desde el año 2012, el artículo 12 LOEPSF prevé que más allá del sanitario, la variación del gasto computable de las Comunidades Autónomas tampoco puede superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española. Esta pauta, conocida como “regla de gasto”, había sido incorporada a nuestro ordenamiento jurídico, respecto a la Administración General del Estado y las Entidades Locales, por el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio y rige en otros Estados como Holanda (1994), Suecia (1997) o Finlandia (2003), con disparidad de resultados respecto a su efectividad, todo sea dicho.

La regla de gasto es considerada como una condición instrumental de naturaleza preventiva para garantizar el equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera del Estado. Económicamente la disposición es lógica, con independencia de que constitucionalmente suscitó dudas –negadas a finales de 2.014 por el Tribunal Constitucional en su controvertida STC 215/2014, de 18 de diciembre-. Así, si el gasto evoluciona al mismo ritmo que la producción agregada a medio plazo, se puede eludir mejor el comportamiento pro-cíclico del presupuesto sin que sea necesario para ello acometer reformas tributarias. En cualquier caso, al estar incursa España en un Proceso de Déficit Excesivo europeo, para el año 2014 ha sido indiferente que la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española se haya situado en un 1,5%: el gasto público autonómico ha descendido un 0,5% y el de la Administración General del Estado, si no es tenida en cuenta la devolución del mal llamado céntimo sanitario, ha aumentado sensiblemente en un 0,2%. Solo el gasto de las Entidades Locales ha crecido ligeramente por encima de la tasa de referencia (1,8%).

Sin embargo, aun asumiendo esta hipótesis, ¿por qué especificar que el gasto sanitario, en concreto, evolucione acorde a la regla de gasto y no dejar que ésta se cumpla al observar el presupuesto en su conjunto, como ya dispone el artículo 12 LOEPSF?¿Qué garantía adicional aporta esta regulación al sistema de disciplina fiscal implementado en 2012? Lejos de ello, la reforma se limita a constreñir la autonomía financiera de las CC.AA. para presupuestar una parte importante del gasto social autonómico.

Si el gasto sanitario de una CC.AA está relacionado estrechamente con su población y, especialmente, con el envejecimiento de la misma, sorprende que se ligue su evolución a la del Producto Interior Bruto. Es notoriamente conocido que el gasto farmacéutico se incrementa notablemente entre la población comprendida en el grupo de edad mayor de 65 años, y también lo es que el número de pensionistas crece en España desde hace tiempo, inexorablemente, al 1,4% anual con independencia de la evolución de su PIB.

Es cierto que durante los años previos a la crisis las Administraciones autonómicas no fueron siempre diligentes a la hora de controlar su gasto farmacéutico. No fue hasta julio de 2.011 cuando el Consejo Interterritorial de Salud acordó priorizar la prescripción de medicamentos genéricos, que quedaría plasmada en el Real Decreto-Ley 9/2011, de 19 de agosto. Por otro lado, la consolidación de una central de compras de medicamentos y productos sanitarios tampoco ha sido tarea fácil, a pesar de ser imprescindible para fortalecer la posición negociadora del Estado frente a las empresas farmacéuticas.

Pero ello en absoluto justifica la imposición de que sea el gasto sanitario, precisamente, la partida del presupuesto que deba evolucionar de forma contra-cíclica. . Queremos evidenciar que la reforma de la LGS no sólo puede llegar a constreñir de facto la autonomía financiera y política de las CCAA, lo que puede cuestionar la constitucionalidad de la propia norma. Es que resulta jurídica y económicamente innecesaria, políticamente torpe y, en potencia, socialmente nociva.

La crisis económica nos va a dejar, además de una fatídica situación social, una hiperinflación legislativa irritante y un ordenamiento jurídico salpicado de disposiciones más simbólicas e ideológicas que prácticas. Superar esta resaca normativa, con el rigor que se merece, llevará tiempo, voluntad y mucho trabajo.