Luces y sombras de la reforma de los delitos de sedición y desórdenes públicos

El pasado 11 de noviembre de 2022, los grupos parlamentarios del PSOE y Unidas Podemos presentaron su "Proposición de Ley Orgánica de Transposición de Directivas Europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea, y reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso". Se trata de una propuesta de ley que afecta a numerosos delitos (como el contrabando de armas, el delito de estafa, etc.), los cuales responden a “realidades sociales y configuraciones doctrinales propias de hace dos siglos”, según su exposición de motivos. Por tanto, esta reforma busca que se den “respuestas adecuadas en las sociedades del siglo XXI” mediante la armonización de la legislación “con los estándares mas claramente asentados en la doctrina y en la practica jurídica de los países de la Unión Europea”.

Al margen de la modificación de los delitos de estafa, contrabando, etc., se trata de una ambiciosa reforma que introduce aspectos tanto positivos como negativos para el derecho de protesta. En las próximas líneas analizaré las implicaciones que tendrán para manifestantes y movimientos sociales la derogación del delito de sedición y la modificación del delito de desórdenes públicos.

La derogación del delito de sedición

Empecemos por lo positivo. El apartado 14º del artículo primero de la Proposición de Ley “suprime el Capítulo I del Título XXII”, que regula el delito de sedición. Es una buena noticia, porque se trata de un delito antiguo, desfasado, que castiga con penas de hasta 15 años de prisión los alzamientos tumultuarios que se produzcan “para impedir, por la fuerza o fuera de las vías legales, la aplicación de las leyes o a cualquier autoridad, corporación oficial o funcionario público, el legítimo ejercicio de sus funciones”.

A la vista de las penas que se pueden alcanzar (homologables a las del delito de homicidio), pudiera parecer que la sedición es una acción que viene acompañada de una violencia de extraordinaria gravedad. Sin embargo, la sentencia del procés, dictada en octubre de 2019, estableció que el delito de sedición se comete cuando se produce una “actitud de oposición a posibilitar la actuación de la Policía, incluso mediante fórmulas de resistencia no violenta. Esa negativa, en ese escenario, aunque no se diese un paso más, es por sí sola apta e idónea para colmar las exigencias típicas del delito de sedición”. Es decir, según el Tribunal Supremo, para que exista un delito de sedición, no es necesario que exista violencia, porque “el alzamiento, por tanto, se caracteriza por esas finalidades que connotan una insurrección o una actitud de abierta oposición al normal funcionamiento del sistema jurídico, constituido por la aplicación efectiva de las leyes y la no obstrucción a la efectividad de las decisiones de las instituciones”.

Eso sí, esta desobediencia, para que se considere constitutiva de un delito de sedición, debe llevarse a cabo de una manera masiva, porque el artículo del Código Penal referido a la sedición (el 544) lo define como un alzamiento “tumultuario”. Y, por tumulto, entiende que debe tener una elevada participación y darse en varios sitios a la vez. “Una oposición puntual y singularizada excluiría algunos ingredientes que quizás podrían derivarnos a otras tipicidades. Pero ante ese levantamiento multitudinario, generalizado y proyectado de forma estratégica, no es posible eludir la tipicidad de la sedición”, dice la sentencia del procés.

Varias juristas advertimos en su momento que esta interpretación extensiva que realiza el Tribunal Supremo podría criminalizar de forma desproporcionada el ejercicio de la desobediencia civil no violenta. Una obstaculización masiva de la labor policial o administrativa, como la que ocurrió en el 15M en 2011, podría constituir un delito de sedición. Una paralización masiva de desahucios de forma simultánea, coordinada por el movimiento de vivienda, también.

Por tanto, una derogación de un delito que comporta unas penas tan elevadas, sin que concurra el elemento de la violencia, siempre será una buena noticia para movimientos desobedientes y para el derecho de protesta.

Un nuevo delito: desórdenes públicos multitudinarios

Como sustituto del delito de sedición, la proposición introduce un nuevo tipo agravado de desórdenes públicos. Castiga con penas de 3 a 5 años de prisión los desórdenes públicos que se “cometan por una multitud cuyo número, organización y propósito sean idóneos para afectar gravemente el orden público”.

A priori, se trata de una alternativa preferible a la sedición. Las penas son más bajas y, además, el tipo penal de los desórdenes públicos exige que los hechos se cometan con “actos de violencia o intimidación”. Es decir, una desobediencia civil no violenta, en principio, no se debería ver afectada por este tipo penal.

Sin embargo, como aspecto negativo, hay que tener en cuenta que se sustituye la palabra “tumulto” (que el Supremo lo definió como una movilización masiva, replicándose a lo largo de un territorio amplio) por “multitud”. Se trata de un término jurídico indeterminado, que puede dar lugar a diversas interpretaciones. Un juez puede entender que un acto es “multitudinario” porque agrupa a 50 personas, otro puede entender que debe reunir a 500 y otro a 5.000. Es una palabra interpretable, pero entiendo que ya no será necesario que la movilización suceda en varios sitios a la vez (como ocurre con la sedición), sino que se puede aplicar a una única movilización que reúna a un nutrido grupo de personas. Por tanto, su aplicación será mucho más frecuente de lo que jamás podría haber sido la del tipo penal de la sedición.

Por otro lado, esta nueva regulación establece que la multitud debe ser “idónea para afectar gravemente al orden público”. Es decir, no es necesario que el orden público se vea afectado gravemente, basta con que potencialmente pudiera haber ocurrido. Además, el término “grave” es, de nuevo, un término jurídico indeterminado. ¿Cuándo ha sido grave la alteración del orden? Su interpretación, una vez más, queda al arbitrio de los jueces.

En definitiva, las movilizaciones desobedientes masivas se pueden ver beneficiadas con esta nueva regulación, si se aprueba, ya que sus penas son más bajas y se exige un mínimo de violencia o intimidación. Pero, por otro lado, las movilizaciones que no sean masivas/tumultuarias pero sí multitudinarias se pueden ver perjudicadas por una nueva regulación que, castiga con mayor dureza los desórdenes ocurridos con una presencia numerosa de asistentes, aunque el orden público no se vea necesariamente afectado de manera grave.

La última buena noticia: se elimina el tipo agravado de desórdenes cometidos con ocasión de una manifestación

Una excelente noticia para la salvaguarda del derecho de protesta es que se elimina la actual redacción del artículo 557 bis del Código Penal, que castiga de manera más severa la comisión de un delito de desórdenes “cuando los hechos se lleven a cabo en una manifestación o reunión numerosa”.

Sin duda, es positivo que no se agrave la pena por ocurrir los hechos con ocasión del ejercicio del derecho fundamental de reunión. Ahora bien, como hemos leído sobre estas líneas, el nuevo tipo agravado de “multitud cuyo número, organización y propósito sean idóneos para afectar gravemente el orden público” podría tratarse de una manifestación. Cabe, por tanto, que se aplique este tipo a manifestaciones de gran afluencia, librándose únicamente las concentraciones que reúnen a poca gente. Parecería que se castiga con mayor dureza el éxito de una convocatoria.

La ampliación de los desórdenes públicos básicos

Hasta aquí, las luces de esta reforma. Vayamos ahora con sus sombras.

En primer lugar, se propone reformar el actual artículo 557.1 del Código Penal, que regula el tipo básico de desórdenes públicos, añadiendo la coletilla “intimidación”. La actual redacción castiga a quienes “alteraren la paz pública ejecutando actos de violencia sobre las personas o sobre las cosas, o amenazando a otros con llevarlos a cabo”. La nueva redacción sustituye el “amenazar a otros con llevarlos a cabo” por el término “intimidación”.

Al leer la proposición de reforma, mi opinión inicial era que no existía diferencias entre la redacción actual y la que se propone. Sin embargo, la opinión de otros penalistas a las y los que respeto muchísimo me ha llevado a replantearme mi interpretación primigenia. Por ejemplo, en una reciente entrevista en VilaWeb, Benet Salellas explicaba que “cualquier fenómeno de protesta cuenta con un elemento de tensión y presión, porque busca generar un efecto. La intimidación es muy subjetiva y no deja rastro, a diferencia de la violencia, y por tanto entrará en una dimensión muy personal. Tanto del receptor, como del tribunal a la hora de valorarla. Me pregunto en qué momento la Policía se sentirá intimidada o en qué momento empezarán a hacer denuncias porque se han sentido intimidados por el tono, las palabras o los gestos de los manifestantes. Abre la puerta a la arbitrariedad y a incriminar conductas que hasta ahora eran impunes y se entendían como expresiones del derecho a la protesta. Quizás excesos, pero que no acababan dentro del delito de desórdenes públicos. Lo que más me duele como jurista es que damos un paso atrás incorporando al delito un concepto que hemos criticado muchísimo. Si tuviera que hacer la genealogía de la palabra “intimidación”, la buscaría en la sentencia de Marchena en la protesta del 2011 de Aturem el Parlament. En ese caso, que el Supremo revocó una absolución dictada por la Audiencia Nacional, Marchena interpretó conductas de protesta, cerrar el paso o dar determinados gestos contra unos diputados pero sin violencia, como una intimidación ambiental que fue el argumento para a condenar a los manifestantes. Aquella intimidación ambiental utilizada en ese procedimiento es la que ahora veo introducida en el delito de desórdenes públicos”.

Más allá de la introducción del concepto “intimidación” y si tendrá consecuencias o si será finalmente irrelevante, la reforma añade nuevas conductas constitutivas de desórdenes públicos. El actual artículo 557.1 describe este delito como el llevar a cabo “actos de violencia sobre las personas o sobre las cosas, o amenazar con hacerlo”. La Proposición mantiene esta definición, pero añade nuevas acciones susceptibles de ser penadas. Además de la violencia contra personas o cosas, se podrá cometer un delito de desórdenes “obstaculizando las vías públicas ocasionando un peligro para la vida o salud de las personas; o invadiendo instalaciones o edificios”.

Las implicaciones para activistas de esta ampliación de las conductas típicas del delito de desórdenes es evidente. Creo que no tardaremos en ver a ecologistas imputadas por provocar cortes de carreteras cerca de empresas de combustibles fósiles, o al movimiento de vivienda encerrándose en una sucursal bancaria. Por no hablar de protestas pacíficas (pero con ese elemento de tensión que, en un momento dado, se podría considerar “intimidante”) que tuvieron lugar en Catalunya en octubre de 2019 tras la publicación de la sentencia del procés en la que se ocuparon autovías e, incluso, el aeropuerto.

Además, la proposición incorpora una novedosa forma de desórdenes, con un nuevo artículo 557.5 que penaliza a “quien en lugar concurrido provocara avalancha, estampida u otra reacción análoga en el público que pongan en situación de peligro la vida o la salud de las personas”. Supongo que esto no se ha propuesto pensando en manifestaciones, sino más bien en eventos como conciertos, pero no se puede descartar que se podría aplicar a quien empiece a correr en una manifestación, provocando confusión y, ulteriormente, una estampida.

La provocación, conspiración o proposición para cometer desórdenes públicos

Por último, la proposición deroga el actual artículo 559 del Código Penal, que pena “la distribución o difusión pública, a través de cualquier medio, de mensajes o consignas que inciten a la comisión de delitos de alteración del orden público, o que sirvan para reforzar la decisión de llevarlos a cabo”. Sin embargo, lo sustituye por un nuevo artículo 557.4 que castiga “la provocación, la conspiración y la proposición para” cometer estos delitos.

En otras palabras, se sustituye un delito muy específico (la difusión pública de mensajes que inciten a alterar el orden) por un delito más abierto (la provocación, conspiración o proposición). Es más amplio, porque ya no se requiere que esa provocación sea pública. Puede producirse en el ámbito privado (por ejemplo, en un chat de WhatsApp cerrado). Y, una vez más, puede tener implicaciones negativas para los movimientos sociales.

Conclusiones

Está por ver qué efectos tendrá la proposición de reforma en el asunto del procés, si el Supremo revisará la sentencia, si entenderá que los hechos tienen encaje en el nuevo artículo de desórdenes multitudinarios, si modificará las euroórdenes para quienes no han sido juzgados, si afectará a las peticiones de pena para los acusados por malversación, etc.

Más allá de este caso concreto, es una buena noticia que se derogue el delito de sedición y se nos acerque a una regulación más cercana a la de los países de nuestro entorno, pero mucho me temo que para el manifestante de a pie su situación se va a ver agravada por la nueva regulación. Se amplían las conductas constitutivas de desórdenes públicos y las incitaciones a los mismos y, además, aumentan las penas para las asistentes a manifestaciones multitudinarias. Un duro golpe para el derecho de protesta. Y todo esto se aprueba de manera innecesaria, ya que no guarda ninguna relación con la derogación de la sedición.

En definitiva, se trata de una norma con algunas luces y muchas sombras.