Los cuatro escenarios que puede encontrar la ley de amnistía si entra en juego la Justicia europea

Falta todavía mucho, pero es algo que probablemente terminará ocurriendo. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), si así lo solicita algún juez español, jugará un papel en la amnistía.

Su travesía parlamentaria está siendo más larga de lo esperado y aún tiene que entrar en el Senado (si finalmente la ley aprueba en el Congreso). Después, volverá a la Cámara Baja y, si no hay giro de última hora, se publicará en el Boletín Oficial del Estado (BOE). En ese punto, los jueces tendrán que aplicarla. Si alguno encuentra que solivianta la Constitución, algo que parece casi asegurado, acudirá al Tribunal Constitucional. Si encuentra que contraviene el derecho europeo, al TJUE. 

"Pero lo primero es que la ley se publique en el BOE. Hasta que eso ocurra, no se puede implicar a la Justicia europea", especifica Mariola Urrea, profesora de Derecho Internacional y de la Unión Europea en la Universidad de La Rioja (UNIR). Ese es el punto de partida de todo.

Después, será el juez que esté conociendo cada caso en el que se tenga que aplicar la ley de amnistía —previa petición de un encausado por un delito enmarcado en el procés— el que decida si eleva o no una cuestión prejudicial al TJUE. Esa cuestión prejudicial es el instrumento que tienen los jueces de los Estados miembros de la UE para preguntar al TJUE dudas de interpretación que le suscite la aplicación de la ley en relación con el derecho de la UE. Conviene recalcar que esas cuestiones prejudiciales es el "mecanismo de colaboración entre el tribunal encargado de aplicar la norma y el competente para ofrecer la interpretación válida conforme a derecho de la Unión". 

"Lo que hace el TJUE con la cuestión prejudicial no es conocer la norma española, sino ver si hay una ley comunitaria que entrara en contradicción con la española". Así lo explica José Antonio Perea Unceta, profesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid (UCM).

El primer escenario que podría darse en el momento en que un juez elevara una cuestión prejudicial al TJUE sería que el tribunal lo inadmitiera, es decir, que ni siquiera entrara a estudiarlo a fondo porque, o bien por fondo o bien por forma, no encontrara que el propio TJUE tiene competencias en lo que le está solicitando el juez, en este caso, español. Ambos profesores, en todo caso, señalan que se trata de un escenario absolutamente improbable. No suele darse.

El TJUE interpreta

Una puntualización. Los jueces que estén conociendo cada caso pueden elevar tantas cuestiones prejudiciales —preguntas al TJUE— como consideren. Y lo que hace el TJUE es pronunciarse sobre la interpretación en ese caso concreto, aunque, como apunta Urrea, "si las peticiones son parecidas, el tribunal las puede agrupar". Perea Unceta apunta, además, que el auto que elabore el TJUE y, finalmente, se remita al juez español será de obligado cumplimiento para él y, también, para el resto de jueces que conozcan casos "idénticos", en palabras del propio reglamento del TJUE, tanto españoles, como de cualquier país miembro de la Unión. 

El propio profesor de la Complutense matiza, asimismo, que cada caso puede tener aristas muy distintas y cualquier juez puede preguntar, de nuevo y cuando quiera, al TJUE si es de aplicación un determinado auto sobre el caso concreto que está conociendo.

La palabra clave en todo esto es "interpretación". Mariola Urrea explica que existen dos tipos de cuestión prejudicial: la de validez y la de interpretación. "Aunque en el caso de la ley de amnistía, no cabe la de validez". Tal y como apunta la profesora y aparece expuesto en la normativa del TJUE, esa cuestión prejudicial de validez solo podría "tener por objeto el control de la validez de un acto del derecho de la Unión". No es el caso de la ley de amnistía, que, de terminar aprobándose, será una norma de derecho nacional.

Por lo tanto, solo cabe plantear la cuestión prejudicial de interpretación. La función del TJUE, si admite una cuestión prejudicial vinculada con la aplicación de la ley de amnistía, será ofrecer al juez español solicitante la respuesta a las dudas planteadas y, en suma, la forma de interpretar la ley de acuerdo con el derecho de la UE. Una vez emitida la sentencia, el juez español resolverá el caso principal, tomando en consideración lo dicho por el TJUE. Ese es el segundo de los escenarios que puede darse. El tercero es que el tribunal, una vez estudiadas las cuestiones prejudiciales, vea que no existe contradicción alguna con el derecho europeo, algo que persiguen los autores de la ley de amnistía.

"Hay que tener en cuenta que las cuestiones prejudiciales de interpretación pueden dejar casi invalidada, en la práctica, una ley. Por eso es tan importante cómo esté redactada", puntualiza la profesora.

De todas formas, existen variaciones sustanciales en esos dos escenarios. Son las relativas a la suspensión del proceso judicial una vez se eleva la cuestión prejudicial y al procedimiento de urgencia. El profesor Perea Unceta explica que los jueces europeos que se encarguen de estudiar los casos podrán pedir esa suspensión del proceso judicial, en este caso, de la amnistía o no hacerlo. Así lo especifica el artículo 55 del reglamento de procedimiento del TJUE. El 107 y el 108, por su parte, concretan que el tribunal decidirá cuándo aplica el procedimiento de urgencia. También matizan que esa urgencia la puede pedir el juez solicitante o imponerla el propio TJUE si observa que se dan las condiciones necesarias.

No es trivial porque los procesos de deliberación del TJUE pueden ser muy largos y, en caso de que se solicitara la suspensión del proceso, algunos efectos de la ley podrían permanecer suspendidos, aunque la propia redacción de la proposición de ley, con las enmiendas añadidas, persiguen blindarla en ese escenario. Varios expertos consultados opinan, al menos con la redacción que presenta ahora la ley, que la aplicación de la amnistía difícilmente se vería afectada.

Tanto Urrea como Perea Unceta ven en los delitos de terrorismo el punto más débil de la ley cuando tuviera que pasar, eventualmente, el filtro del TJUE. También lo que tenga que ver con la presunta malversación de los fondos de la UE, apuntan ambos. "El redactado de la ley que más me gustaba era el inicial", subraya Urrea, "pero incluso aceptando las enmiendas que se pactaron, es una ley defendible en términos de compatibilidad al derecho de la UE". Ahora bien, "cualquier rebaja en los términos que pide Junts per Catalunya tendría muchísimas dificultades en la Unión Europea, pero, particularmente, ante el Tribunal Constitucional".

La profesora considera que cualquier enmienda "pensada para garantizar la aplicación de la ley en el caso particular de Carles Puigdemont" erosiona la idea de estar ante una ley que garantiza el interés general. "Y la garantía del interés general es la garantía de constitucionalidad de la ley". Desde Junts se esmeran en aclarar que la formación no defiende una ley para "salvar a nombres propios", algo de lo que les acusan varios partidos.

Cuarto escenario, el Consejo de Europa

"Es importante no confundir el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con el Consejo de Europa", especifica Perea Unceta. "Una persona que se considere afectada por la ley de amnistía podría acudir al Consejo de Europa, que tiene como uno de sus objetivos proteger los derechos humanos, y del que España forma parte", remarca. En el caso de que el organismo dirimiera que se están viendo afectados, de alguna forma, esos derechos humanos, podría obligar a España a modificar la norma.

El profesor concreta que son especialmente delicadas las leyes que amnistían "violaciones del derecho a la vida y a la integridad física". De hecho, una de las enmiendas que se introdujeron en el texto de la amnistía que aún trabajan PSOE, Junts y Esquerra Republicana contempla que quedarán excluidos de la amnistía los delitos de terrorismo que atenten contra los derechos humanos. Es uno de los puntos que podrían blindarla en Europa.

Pero aún tiene que llover mucho. Todas las fuentes consultadas insisten en que lo primero será ver cuál es el redactado final de la ley. Para eso, tendrá que terminar su recorrido parlamentario. La Mesa del Congreso de los Diputados determinará este próximo martes, 6 de febrero, qué plazo tienen PSOE y Junts para ponerse de acuerdo con las enmiendas que se mantienen "vivas". Después, la ley se volverá a votar en pleno.