Un modelo continuista que aleja el 'cupo catalán' y otras claves de la nueva financiación autonómica
El Gobierno asegura que con su propuesta habrá más recursos para todos los territorios y que los principios de solidaridad, equidad y suficiencia están garantizados.
"Es una propuesta que se aleja completamente de la idea de un concierto singular para Catalunya y mejora la infrafinanciación de algunas comunidades", explica el economista Santiago Lago Peñas.
Madrid--Actualizado a
María Jesús Montero, vicepresidenta del Gobierno y ministra de Hacienda, presentó este pasado viernes la propuesta del Ejecutivo para reformar el sistema de financiación autonómica, que lleva caducado desde el año 2014. El Ejecutivo insiste en que habrá más dinero para todas las comunidades autónomas y que los principios de solidaridad, equidad y suficiencia están garantizados.
Será difícil que la propuesta se concrete para 2027, tal como pretende el Gobierno. El nuevo modelo tiene que ser aprobado como ley orgánica y para ello necesitará ser refrendado por mayoría absoluta en el Congreso, 176 votos. Varias formaciones políticas ya han mostrado su rechazo. El PP ha sido quien más ha alzado la voz al calificarlo de insolidario.
Más allá de la refriega política, lo cierto es que los expertos sostienen que el nuevo modelo es "continuista" con respecto al actual.
"Es una propuesta que se aleja completamente de la idea de un concierto singular para Cataluña similar al foral. Además, avanza positivamente en algunos asuntos, como el de la infrafinanciación de algunas comunidades, entre las que destacan la Comunitat Valenciana y Murcia", explica Santiago Lago Peñas, profesor de Finanzas Públicas de la Universidad de Santiago de Compostela e investigador de Funcas.
"Es un modelo relativamente continuista en relación al anterior. No se ha producido la ruptura que se podía barruntar con aquellos acuerdos que se firmaron tras la investidura de Salvador Illa. No es una enmienda a la totalidad; al contrario, el nuevo modelo se cimenta sobre la base del sistema actual", abunda Diego Martínez López, catedrático de Economía en la Universidad Pablo de Olavide e investigador de Fedea.
No todo es positivo. El modelo del Gobierno también muestra alguna sombra. "La propuesta mejora de forma sustancial a las comunidades ricas que ya estaban con una financiación por habitante ajustado en la media o por encima", lamenta Santiago Lago.
"Me despierta alguna duda eso que han llamado nuevo modelo en red. No sé muy bien qué significa esto de que cada administración autonómica asuma más competencias en materia de impuestos en coordinación con la administración estatal. Lo que sí me gusta es que agiliza el sistema de entregas a cuenta —el dinero que las comunidades reciben por adelantado del sistema— para pasar a recaudar en tiempo real, igual que el Estado y no tener que esperar dos años", añade Diego Martínez López.
Pese a todo, los expertos sostienen que ya va tocando actualizar el modelo de financiación autonómica. Sin embargo, no es fácil armonizar un sistema que ya de por sí es farragoso, complejo y difícil de entender para la ciudadanía.
Estas son algunas claves de la financiación autonómica que pretende sacar adelante el Gobierno.
Más dinero para todas las comunidades autónomas
En grandes cifras, el Gobierno afirma que el nuevo sistema aportará en 2027 un total de 20.975 millones de euros más a las comunidades autónomas que el sistema aún vigente. Montero concretó la cifra total que recibirían las comunidades autónomas de ser aprobada su propuesta: 224.507 millones de euros en 2027, un 47% más de lo que recibieron en 2023.
Para algunos, los 20.975 millones extra que se van a repartir son insuficientes. El sindicato de técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha) estima que esa cantidad debería incrementarse en 16.000 millones. Gestha considera que con estos recursos que estiman los técnicos de Hacienda, sumados a los 23.119,45 millones adicionales que han aumentado las entregas a cuenta entre 2023 y 2025, se podría alcanzar un aumento total de 60.000 millones de euros para las CCAA respecto a 2023, un 32% más, y rondar los 250.000 millones para que las cuentas públicas de las autonomías no incurran en déficit y puedan también reducir su deuda.
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Cesión de más IRPF e IVA para los territorios
Buena parte de esta aportación extra (15.756 millones) procederá de una mayor cesión a las autonomías de la recaudación del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y del IVA para mejorar su capacidad tributaria. Esta cesión pasará del 50% actual al 55% en el caso del IRPF y al 56,5% en el caso del IVA. Por otro lado, se mantiene la cesión a las autonomías del 58% de los impuestos especiales sobre el tabaco, el alcohol, la cerveza e hidrocarburos, que ya estaba en vigor.
No es la primera vez que el Gobierno incrementa la participación de las comunidades autónomas en los dos principales impuestos del país, IRPF e IVA. En el primer modelo, aprobado en los años 80 del pasado siglo, las comunidades autónomas tenían una participación del 15%. Felipe González la aumentó al 30% en 1993 tras pactar su investidura con el PNV y la antigua CiU. Tres años después, José María Aznar acordó con los nacionalistas llevar esa participación al 50% para llegar a la Moncloa.
Diego Martínez López cree que no hubiera pasado nada si se hubiera mantenido al cesión del IRPF y del IVA en el 50%. "Ceder solo cinco puntos en el IRPF o algo más de seis en el IVA son críticas de segundo orden".
También se mantiene el 100% de la cesión de los impuestos de Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, tributos sobre el juego y tasas y el Impuesto sobre Electricidad.
Además, se incorporarán a la cesta de impuestos cedidos el impuesto de patrimonio, el de depósitos bancarios, el de actividades del juego y el de residuos, cuyos ingresos ya se destinan a las regiones, pero que ahora formarán parte del reparto del sistema. Esto es difícil de entender, pero tiene más que nada un efecto contable: cuenta como ingreso en las cuentas de los territorios, algo que hasta ahora no sucedía.
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Limitación del 'dumping' fiscal
La mejora de la capacidad tributaria de las comunidades autónomas no será incondicional. De cara al futuro, el Gobierno plantea establecer un "límite" para evitar un eventual dumping fiscal —competencia fiscal a la baja— de las comunidades autónomas que deja sin efecto algunas figuras tributarias, como pasó con el impuesto de patrimonio en varios territorios. Madrid es un caso paradigmático en este sentido. Sin embargo, Montero reconoció este pasado viernes que la fórmula final no está decidida.
Nuevo criterio: la población ajustada
El problema no es el dinero, sino cómo repartirlo. Para hacer ese reparto de recursos entre las regiones, el nuevo sistema incluye un nuevo criterio: el cálculo renovado de la población ajustada. "A través de la población ajustada, el modelo de financiación reconoce y se adapta a las circunstancias demográficas, socioeconómicas y geográficas de las comunidades autónomas", explica el Gobierno en un documento repartido a la prensa este viernes.
La fórmula de la población ajustada presenta "mejoras metodológicas" para estratificar con mayor precisión a los diferentes grupos de población y poder ajustar más el gasto asociado a ellos. El cálculo incluye varias variables y les asigna un baremo: población total, grupos de edad de esa población, educación, dependencia, despoblación, superficie del territorio, dispersión de esa población, insularidad y costes fijos.
"Este criterio es un avance porque introduce los costes fijos y detalla más grupos de población según edades. Esto me parece positivo", analiza Diego Martínez López.
El concepto de nivelación
El documento presentado por el Gobierno también introduce el concepto de nivelación. En realidad, se trata precisamente de nivelar o ajustar lo más posible el reparto del dinero. Sobre el cálculo de la población ajustada se aplican unos ajustes de nivelación horizontal por la que las regiones con mayor capacidad tributaria aportan y las de menor capacidad, reciben; también hay una nivelación vertical: en este caso el Estado aportará 18.993 millones para reducir las diferencias en financiación por habitante.
La cuestión de la ordinalidad: no es para tanto
Una de las principales críticas al nuevo modelo propuesto por el Gobierno gira en torno al concepto de ordinalidad. El jueves, Oriol Junqueras, líder de ERC, especificó que el pacto con el Gobierno se basa en la aplicación de este principio un tanto difuso y que es lo opuesto a la nivelación. La propia Montero reconoció el viernes que el modelo "tiende a la ordinalidad". Esto permitirá que, tal y como avanzó el líder de ERC, Oriol Junqueras, Catalunya sea la tercera en aportar recursos al sistema y la tercera en recibir. Sin embargo, este principio no se respeta para todas las regiones debido a la aplicación de ajustes adicionales, sobre todo el del statu quo, que impedirán a la región que más aporta, Madrid, ser la que más recursos por habitante recibe.
Sin embargo, los expertos dicen que con el nuevo sistema la ordinalidad no cambia mucho respecto a la situación actual. "La ordinalidad ya la encontramos en el modelo actualmente vigente", sentencia Diego Martínez López. "A día de hoy, las comunidades autónomas ponen en una bolsa común el 75% de sus tributos y el 25% restante se lo quedan. Esa es la ordinalidad que tenemos ahora. Lo que se pretende con el nuevo modelo es perfeccionar esa ordinalidad, es decir, que al hacer los números, se mantenga la clasificación de las comunidades autónomas según su capacidad fiscal. Así se ve lo que recibe cada una. Ordinalidad viene de orden, con lo cual el ranking fiscal que ocupa una comunidad autónoma se replica en el orden que ocupa al recibir el dinero del sistema", apostilla Diego Martínez López.
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Ajustes adicionales
A todo esto se añaden ajustes adicionales, entre ellos un nuevo fondo climático, dotado con 1.004 millones de euros, que irá en dos tercios para las regiones del litoral mediterráneo y un tercio, para el resto. Además, el nuevo modelo dará a las comunidades autónomas que lo deseen la posibilidad de recibir un 5% del IVA generado por las pymes en su territorio: si estos ingresos son mayores de los que les corresponderían por índice de consumo, recibirán una transferencia, y, de lo contrario, tendrán que hacer una aportación.
Finalmente, habrá un "elemento de cierre", denominado statu quo, para que ninguna comunidad reciba menos recursos que con el anterior modelo. Extremadura y Cantabria serán las que más reciban por esta vía.
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