La inmunidad de diputados y senadores: privilegio más que garantía

Ofrece la inmunidad parlamentaria el contraste de una institución arcana, propia de otros tiempos, y de una institución viva, que no para de aplicarse y de saltar a la opinión pública cuando con frecuencia sirve de protección de conocidos líderes de la escena política. Sin ir más lejos ahí tienen el ejemplo del expresidente Puigdemont que en el mismo mes, julio de 2023, pasó de sufrir la retirada de la inmunidad como diputado europeo (5 de julio) a catalizar la formación de un nuevo Gobierno de España (23 de julio).

Quizás por ser una institución arcaica no suscita la atención del legislador, pues desde la ley de 1912, esto es, desde principios del siglo XX, la inmunidad no ha sido objeto de reforma legislativa, dejando caer el legislador todo el peso de su adaptación a los nuevos tiempos en manos de los jueces, a pesar de las exigencias del Tribunal Constitucional al legislador para que procediera a la reforma legal de la inmunidad.

Es fácil preguntarse cómo una institución tan vetusta ha podido entrar en nuestra norma constitucional. Como en otros casos, creo que debe haber pesado la premura de los constituyentes sin tiempo suficiente para reflexionar sobre la idoneidad de las instituciones y sobre todo la singularidad del momento, en el que los recién estrenados representantes del pueblo veían en peligro y con altos riesgos la solidez del nuevo Estado democrático y de los partidos políticos, protegiéndose frente a otros poderes estatales y poderes fácticos. Prueba de ello es que la inmunidad fue aprobada por ambas cámaras con extrema facilidad.

¿Qué es la inmunidad de diputados y senadores? El art. 71.2 de la Constitución expresa: Durante el periodo de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. El objetivo de la inmunidad es la salvaguardia de la composición y el regular funcionamiento del Parlamento. Por lo tanto, la inmunidad comporta dos prerrogativas: a) no ser detenido, salvo en caso de flagrante delito, y b) no ser inculpado y procesado sin una previa autorización de la cámara parlamentaria.

Hoy, la inmunidad está sometida a críticas, porque puede convertirse más en un privilegio injustificado del parlamentario que en una verdadera garantía protectora de la función parlamentaria. Señalo los siguientes argumentos contra la oportunidad de la presencia de la inmunidad en nuestro ordenamiento jurídico:

El cambio de la democracia liberal por la actual democracia de partidos, que quita relevancia personal a los parlamentarios electos

La institución de la inmunidad tenía sentido en un momento, en el que el representante personal era elegido como tal y actuaba con libertad dentro del Parlamento. En cambio, hoy, la democracia de partidos y el sistema electoral convierten al partido -no al representante- en sujeto pasivo del acto de la votación. En la democracia de partidos se vota al partido y éste puede sustituir a unas personas por otras. No es la persona, sino el partido, quien ejerce la representación de hecho. El parlamentario electo se convierte en un agente delegado del partido, protegido por él, pero también estrechamente limitado por él en sus actuaciones parlamentarias.

Este cambio trae como consecuencia que un partido poco pierde, si uno de sus parlamentarios es inculpado o procesado, porque, tras su renuncia, que es causa legal de pérdida de la condición de parlamentario, puede sustituirlo por otro miembro de su partido.

La merma de la independencia del poder judicial causada por la necesaria autorización del poder legislativo 

En la actualidad la inmunidad puede provocar un efecto contrario a su sentido inicial, un efecto perverso, porque la sobreprotección del parlamentario, concedida por sus propios compañeros del Parlamento, contra las actuaciones de los jueces, aparenta más un privilegio contra la división e independencia de los poderes públicos que una necesaria protección de las funciones parlamentarias; un privilegio excesivo de los miembros de un poder del Estado -el poder legislativo- contra las funciones propias de otro poder estatal: el poder judicial.

Hay una serie de circunstancias, que rodean la práctica de la garantía de la inmunidad, que van en la línea de la merma de la independencia y autonomía del poder judicial en el ejercicio de sus funciones frente a los miembros del poder legislativo: a) la petición del suplicatorio, expresión que pone de relieve la dependencia de los jueces respecto a los legisladores, incluso cuando realizan una función propia y específica: la persecución de hipotéticos infractores de la legalidad, b) la relevancia del órgano judicial (el máximo: el Tribunal Supremo), que no obstante se ve obligado a pedir el suplicatorio a la cámara, c) el hecho de que son los propios compañeros de la cámara quienes conceden el suplicatorio para actuar contra uno de ellos, en lo que es posible entrever cierto corporativismo; externamente la denegación del suplicatorio puede ser visualizada en un momento dado como un instrumento corporativista de un órgano para proteger a sus miembros contra las injerencias de otro órgano.

El uso indebido de la garantía cuando se la convierte en refugio de quienes temen el control del poder judicial

La inmunidad es entonces un privilegio injustificado y no una protección razonable de la función parlamentaria. La inmunidad-refugio es el talón de Aquiles de la institución, porque fomenta su descrédito ante los ciudadanos, que crece con la actitud proteccionista del partido respecto al parlamentario que tenga problemas con la justicia. La inmunidad-refugio es un privilegio no sólo contrario al principio de igualdad, sino a una justicia igual para todos (que es uno de los máximos vicios concebibles en la vulneración de dicho principio). Que un político no cargue con sus responsabilidades políticas al ser imputado y procesado, y además pretenda permanecer inmune en las filas del Parlamento, con la protección de su partido, es un plato demasiado fuerte para ser digerido por el simple ciudadano. Sin embargo, nuestros políticos nos han dado algunos sonoros ejemplos de este lamentable proceder. ¿Qué puede pensar el ciudadano, cuando ve que se utilizan los honorables escaños de la representación del pueblo como trinchera y escudo contra la justicia?

El riesgo de la injustificada extensión de esta garantía a los procesos civiles  

La extensión de la garantía fuera del ámbito penal se convierte en un privilegio, cuando los nuevos supuestos no entran en la filosofía de la institución, porque no atentan al normal desarrollo de las funciones parlamentarias, ni a la composición del Parlamento

Tal extensión ya ha sido intentada por nuestros legisladores, sin el menor rubor, conduciéndola a un terreno desmedidamente protector, en el que la institución pierde toda su razón de ser: los pleitos civiles contra ellos. En efecto, la Ley orgánica 3/1985, de 29 de mayo, estableció la nueva exigencia de la autorización de las cámaras (Congreso o Senado) para iniciar un proceso civil contra un diputado o senador.

Afortunadamente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ante los recursos de particulares, esgrimiendo la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial del art. 24, 1 de la Constitución en pleitos civiles contra parlamentarios, declaró en sentencia 9/1990, de 18 de enero, inconstitucional la extensión de la inmunidad parlamentaria a los pleitos civiles. Pertrechado de razones el Tribunal Constitucional enmendó un abuso de inmunidad perpetrado unánimemente por diputados y senadores, convirtiendo una garantía institucional en un privilegio personal vergonzante.

La extensión de la inmunidad a numerosos cargos públicos externos al Parlamento estatal 

A la inmunidad le ha sucedido lo mismo que al “desaforado” aforamiento (que sobrepasó la cifra de más de 250.000 aforados). A pesar del sentido estricto del reconocimiento de la inmunidad en la Constitución, ésta no ha parado de extenderse a relevantes cargos públicos, como los miembros del Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo, y a numerosos miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

La colisión de la inmunidad con el ejercicio de importantes derechos fundamentales de la persona

La colisión del derecho a la libertad personal del parlamentario -que no puede ser detenido salvo en caso de flagrante delito, ni inculpado, ni procesado, salvo autorización del Parlamento- con el derecho a la tutela judicial (art. 24, 1 de la Constitución) del recurrente que pretende iniciar un proceso penal contra el parlamentario.

Precisamente en esta materia de colisión de derechos fundamentales la jurisprudencia constitucional ha sentado el principio de la compaginación y ponderación de derechos, y no el sacrificio de uno a costa de otro, ya que el constituyente no ha establecido una jerarquía de derechos fundamentales, sino un contrapeso de límites para facilitar el ejercicio de todos ellos en la medida de lo posible. Sin embargo, no se promueve este equilibrio cuando se blinda el derecho de unos contra los de otros, que es en lo que consisten realmente las garantías de los parlamentarios, actuadas precisamente por ellos mismos a través de las cámaras parlamentarias (no por un tercero en funciones arbitrales).

La experiencia histórica, remota y próxima, contraria a un buen uso de la inmunidad 

La inmunidad se ha empleado mal, antes y ahora. Antes fue un privilegio de los políticos. En el derecho histórico español el suplicatorio fue negado para toda clase de procesos (no importaba la causa penal), aprovechando que el Parlamento no estaba sometido al control judicial de su decisión. La finalidad de la inmunidad fue adulterada constantemente. La tutela judicial por los suelos y los políticos impunes de sus fechorías es el panorama que ofrece la aplicación de la inmunidad contemplada históricamente. Hoy la situación no ha cambiado ostensiblemente; continúa siendo un privilegio de la clase política.

Propuesta 

- La concesión de jurisdicción al Tribunal Supremo (Sala de lo Penal), para proceder criminalmente contra un parlamentario, con el requisito previo de un informe motivado no vinculante -no autorización expresa- del Parlamento. Cambiar la autorización del suplicatorio por un informe es ciertamente suprimir la institución de la inmunidad, que comportaría una reforma de la Constitución.

- La supresión de la prohibición de la detención del parlamentario y, como consecuencia, la sujeción de su detención al régimen jurídico ordinario, donde las garantías procesales deben amparar de la misma manera al parlamentario y al ciudadano