Juan Magín San Segundo Manuel

Doctor en Derecho constitucional y profesor asociado en la UCM. Ha publicado recientemente 'El sistema electoral: una reforma obligada', J.M. Bosch Editor

Las primeras elecciones generales, celebradas el 15 de junio de 1977, permitieron a más de dieciocho millones de españoles poder votar en libertad, por primera vez desde las elecciones legislativas de 1936. Hay que partir de ese mérito enorme. Supusieron un intento de distanciarse de un pasado convulso, en el cual los regímenes democráticos fueron una excepción, a la vez que facilitaron el poder avanzar hacia la superación de la intolerancia de las dos Españas. Por todo ello, supusieron un gran hito. Se efectuaron en un ambiente de entusiasmo donde se sentía una verdadera ilusión por estrenar la libertad, la democracia y el pluralismo político. Además hubo una gran expectación por conocer los resultados. Estas elecciones se celebraron dentro de la exitosa transición de una dictadura a un régimen democrático, que se llevó a cabo sin caer de nuevo en los enfrentamientos armados que tan frecuentemente acompañan a las dictaduras. Junto a ello, ha de tenerse presente la deuda que tenemos con quienes lideraron dicho proceso (sin olvidarnos de quienes incluso desde tiempos más difíciles presionaron o colaboraron desde unas posiciones más modestas por superar la dictadura).

Reconocer lo positivo no debe impedir su examen, con verdadero espíritu crítico, con el fin de percibir las deficiencias de índole electoral como paso previo para poder superarlas. En esta vía, nos remontaremos a la muerte de Franco, pues ya entonces se venía percibiendo el inicio de la descomposición de su régimen y era razonable considerar que, si bien dicho régimen podría haber durado más tiempo, no podría subsistir a largo plazo. Además, los sistemas políticos democráticos existentes, que entonces eran una minoría, fueron creciendo en número hasta llegar a ser aproximadamente la mitad (si bien hay que especificar que los límites entre democracia y dictadura no siempre están claros, pues cabe considerar que en cada país se da una escala de mayor o menor cumplimiento de los distintos rasgos que definen a un Estado democrático). Es impensable que pudiera haberse consolidado un régimen autoritario en el seno de Europa, máxime coincidiendo con el proceso de integración europea y los primeros pasos de una sociedad global de la información.

Sin perjuicio de todo lo anterior, debe tenerse en cuenta el hecho de que alguna parte del nuevo sistema político se elaborara desde las propias Instituciones del régimen franquista o, en la mayoría de los casos, por Instituciones que, aunque fueran democráticas, sufrían presiones de determinados poderes fácticos (sobre todo por el denominado ruido de sables del Ejército, que por aquel entonces se encontraba especialmente vinculado al franquismo). Sin duda, esto ha incidido negativamente en los defectos del nuevo sistema político y adquiere una relevancia especial al considerar que tales presiones han podido incidir en la soberanía del pueblo, en la voluntad del legislador e incluso sobre el propio poder constituyente, que debe ser un poder supremo en el momento en que una sociedad decide de manera plena e independiente su autodeterminación política.

Un aspecto deslegitimador del sistema electoral sería su pecado original, el cual reside en el hecho de que todos sus elementos quedaran regulados en la Ley para la Reforma Política de 1977 y el Decreto–Ley de marzo de 1977, sobre Normas Electorales, siendo ambos consensuados y aprobados por unas Cortes no democráticas. Esta herencia sigue proyectando totalmente sus sombras hoy, debido a que la vigente Ley Orgánica de reforma de la Ley de Régimen Electoral General (LOREG) recogió literalmente su contenido.

En igual línea, los hechos parecen especialmente inquietantes si analizamos el final del franquismo. Entonces, Arias Navarro juró su cargo de Presidente del Gobierno ante las Cortes franquistas con un discurso que se denominaría El Espíritu del 12 de febrero de 1974. Dentro de sus nuevos enunciados se apuntó algún principio decisivo que perduraría hasta el sistema electoral que tenemos todavía hoy. Ese Gobierno se llegó a calificar entonces incluso como aperturista. Sin embargo, no puede ignorarse que, en realidad, era un remedo de asociacionismo político; suponía una reacción del régimen franquista intentando revestir su deterioro y aislamiento.

Con esa Presidencia de Arias Navarro, en enero de 1976, el Vicepresidente Manuel Fraga Iribarne (quien a lo largo de su trayectoria ha defendido el sistema mayoritario) entregó a los restantes ministros el primer borrador de un proyecto de ley electoral que no prosperaría. En él se asignaban al Congreso 300 diputados elegidos por sufragio universal, igual, directo y secreto, e igualmente se aspiraba a que cada provincia tuviera “un mínimo de dos diputados y los adicionales que le correspondiesen en proporción a su población”. Precisamente este enunciado literal del anterior constituye el núcleo del sistema electoral vigente. Las coincidencias en lo fundamental son evidentes. El sentido que tiene una circunscripción provincial (siguiendo con la etapa de Arias Navarro) es muy claro: una gran desigualdad del valor del voto que primara el voto conservador de las áreas rurales, donde el régimen de Franco podría obtener más representación y, además, conseguir (al ser solamente 300 diputados), un sistema que hubiera sido similar al actual, aunque más mayoritario aún. Todo ello beneficiaba al régimen en detrimento de una izquierda más dividida. Con respecto a estas intenciones, José María de Areilza (ministro de Asuntos Exteriores con Arias Navarro, aunque más aperturista) fue muy claro al manifestar que había un temor “a que los trabajadores se desmanden y dominen la representatividad de las Cámaras”. En igual sentido, sintetizó muy claramente el fin que se perseguía: “todo es calcular cómo impedir que la derecha pierda nunca el poder: ¡Y qué derecha!”.

El siguiente Gobierno sería el presidido por Adolfo Suárez, quien, a diferencia de Arias Navarro, sí actuó de manera efectiva en aras de reformar verdaderamente el régimen franquista. Será entonces cuando se cree un modelo electoral que incluirá los elementos esenciales del proyecto electoral fracasado del anterior Gobierno. Esto tiene alguna lógica puesto que los procuradores de las Cortes franquistas eran los mismos y, además, existía el hecho de que el Gobierno de Suárez contaba con mayor apoyo en las mismas zonas donde más se había venido apoyando al franquismo. En consecuencia, se continuó con la misma estrategia de potenciar determinados sesgos mayoritarios y desiguales, beneficiando a las zonas rurales –que tenían una población más envejecida, con sentimientos de carácter tradicional, conservador y contrario a los cambios– donde ganarían los partidos de centro–derecha, frente a las zonas urbanas –progresistas y favorables al cambio– en las cuales la izquierda concentraba más su fuerza.

En el proceso de negociación de la Ley para la Reforma Política con Suárez (como había ocurrido con el Gobierno de Arias Navarro), hubo una confluencia de distintas perspectivas y, justamente, el asunto más difícil sería el referido al consenso sobre el sistema electoral. El debate principal se centró en la opción entre un sistema mayoritario o proporcional. Además, la oposición democrática presionaba desde fuera. En esa situación tan compleja, un grupo de diputados conservadores, que propugnaba entonces el sistema mayoritario, llegó a amenazar con su abstención. Al final de las negociaciones en las Cortes se siguió reconociendo el elemento fundamental, esto es, que “la provincia (...) fuera circunscripción electoral exclusiva”. Así pues, coincidiría con el mismo núcleo central que se había postulado con Arias Navarro, si bien es verdad que en el modelo adoptado posteriormente, que sería el definitivo, quedaría atemperado el reconocimiento de la circunscripción provincial con cierto incremento del número de diputados.

Es muy revelador el propio reconocimiento que hizo Óscar Alzaga, refiriéndose a la LOREG, vigente, acerca del diseño del sistema electoral, al afirmar que este sistema “es esencialmente una reproducción del Decreto–ley del 77, y tal Decreto, formalmente pactado por el Gobierno predemocrático con las fuerzas de la oposición, fue elaborado por expertos, entre los cuales tuve la fortuna de encontrarme, y el encargo político real consistía en formular una ley a través de la cual el Gobierno pudiese obtener la mayoría absoluta. Puesto que los sondeos preelectorales concedían a la futura Unión de Centro Democrático un 36–37%. Y con un mecanismo que en parte favorecía a las zonas rurales, donde en las proyecciones preelectorales UCD era predominante frente a las zonas industriales, en las que era mayor la incidencia del voto favorable al Partido Socialista”. En efecto, UCD, con el 34,52% de los votos, tras los resultados electorales en 1977, aunque no logró la mayoría absoluta sí se acercó a la misma.

Es evidente que también se persiguió el interés general: establecer un sistema democrático, evitando una excesiva fragmentación parlamentaria que posibilitara la adopción de consensos y facilitara la gobernabilidad. Sin embargo, al adoptar un sistema electoral ventajista se distorsionarían determinados derechos, enunciados y principios esenciales de carácter democrático. Los principales defectos del sistema definitivo, dado el número de diputados, se derivan del reconocimiento de dicha circunscripción provincial: por una parte, dada la magnitud tan reducida de la mayoría de las circunscripciones provinciales, es incompatible con un sistema proporcional y, por otra parte, se produce una gran desigualdad en el valor del sufragio. Pero aún adolece de alguna otra deficiencia más: cabe señalar que la fórmula D´Hondt (que por cierto también se recoge en los citados borradores del anterior Gobierno de Arias Navarro) acentúa la excesiva falta de proporcionalidad aunque de una manera relativa, pues a pesar de lo que suele opinarse, en realidad juega un papel secundario.

Todo esto no es baladí, pues se llega como resultado a un sistema que contradice los parámetros jurídicos del Derecho Internacional, así como del Derecho comparado (tomando como referencia a los Estados que tienen una democracia de mayor calidad), ya que en ambas esferas se establecen límites muy estrictos en aras de garantizar la igualdad del valor del voto entre las circunscripciones. Pero además de esta cuestión jurídica, el sistema electoral lleva a otras deficiencias significativas que nos alejan del concepto de democracia avanzada. A saber: acentúa la preocupante fractura entre los ciudadanos y sus representantes; debilita la incidencia del elector, lo que a su vez jibariza la responsabilidad política; e impide –salvo situaciones excepcionales– que los terceros partidos jueguen institucionalmente su relevante papel democrático (esto conlleva dificultar a los nuevos partidos y movimientos sociales, así como a las ideas novedosas); y, por último, otra excepción con respecto a nuestro entorno europeo, consiste en que cuando el Gobierno no obtiene la mayoría absoluta parlamentaria va a quedarse sistemáticamente a merced de alguna fuerza política nacionalista que no depende del conjunto de la ciudadanía, lo que contradice el principio democrático.

No es de recibo que, cuarenta años después, todavía estemos padeciendo estas deficiencias, que se han dado de manera parecida en algunos sistemas políticos cuando transitaban del autoritarismo a un régimen democrático. O que, incluso, nos vuelva a traer algún recuerdo de la época de algún primer sistema electoral, cuando por miedo a la clase obrera se adoptaba el sistema mayoritario con un sufragio muy restringido.

Con respecto a la problemática descrita, algunos expertos han criticado la desigualdad del voto en España, cabe citar a Dieter Nohlen, quien observa la contradicción existente en España con el “principio fundamental del derecho democrático; el de la igualdad de voto. Este principio está consagrado por la Constitución española”; sin embargo –continúa afirmando– que en “la Ley Electoral se sostuvo otro principio contrapuesto al de la representación por cabeza, el de la representación territorial”.

En definitiva, es justo ser comprensivos con los aspectos negativos derivados de la Transición, ya que durante la misma hubo que actuar con fortísimas limitaciones y, por ello, se llegó hasta donde se pudo, precisándose muchas cesiones por parte de todos los implicados a de fin de conseguir una transición consensuada. Sin embargo, no es justo ni acorde con los ordenamientos jurídicos indicados cronificar un sistema con tantas deficiencias.