La (casi) imposible actualización de la Constitución: tres reformas y 22 fracasos en el Congreso
Desde 1978 se ha intentado reformar la Constitución en 28 ocasiones, pero solo tres modificaciones han salido adelante. En la actualidad hay tres iniciativas vivas en la Cámara Baja.
Los expertos explican que parte de estos fracasos se deben a que los partidos utilizan la reforma constitucional con fines electoralistas y no como la plasmación de grandes consensos sociales.
Madrid-
La iniciativa aprobada el pasado martes por el Consejo de Ministros para blindar el derecho al aborto en la Constitución se convertirá, si llega al Congreso, en el vigesimonoveno intento de actualizar el texto constitucional desde que vio la luz en 1978. Desde este año, se ha intentado actualizar la Carta Magna en 28 ocasiones, y solo en tres se ha tenido éxito.
La primera reforma exitosa tuvo lugar en 1992, cuando se reconoció el derecho a sufragio pasivo a los ciudadanos comunitarios residentes en España con el objetivo de cumplir con los preceptos del Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea.
Hubo que esperar casi 20 años para que se produjera la segunda reforma; en 2011, el PSOE y el PP se pusieron de acuerdo para modificar el artículo 135 de la Carta Magna con el objetivo de situar el denominado principio de estabilidad presupuestaria y la prioridad absoluta del pago de la deuda pública en los Presupuestos del Estado, una reforma que dio paso a la época de los recortes y a la contención del gasto público para cumplir con las reglas fiscales que marcaban las instituciones europeas.
Más de 20 años después, en 2024, el Congreso volvía a aprobar una reforma constitucional, en este caso para eliminar la palabra "disminuidos" del texto, una modificación que los colectivos y la sociedad civil llevaban años persiguiendo, y que había fracasado en legislaturas anteriores.
En el registro de la Cámara Baja se recogen 28 reformas constitucionales desde 1978 (aunque algunas de ellas se repiten, ya que cuando decaen al finalizar una legislatura se vuelven a registrar en la siguiente). En la actualidad, hay tres propuestas que siguen en proceso de tramitación, aunque se encuentran paralizadas (se registraron en agosto de 2023 y se calificaron en septiembre de ese mismo año, pero no han avanzado aún en sus respectivos procedimientos).
Estas tres iniciativas, y otras muchas registradas, son propuestas que emanan de los parlamentos y asambleas de las comunidades autónomas, y es habitual que decaigan en una legislatura por la falta de avances y se vuelvan a registrar en la siguiente (de las tres activas, una viene de la legislatura anterior, otra de la XII y otra de la X legislatura).
En un breve repaso por el contenido que plantean algunas de estas reformas se encuentran asuntos recurrentes, como la limitación de los aforamientos, una medida que ha sido registrada en varias ocasiones por diferentes grupos a lo largo de las últimas décadas.
En 1995 (V Legislatura), tres años después de la reforma constitucional de 1992 que concedió el sufragio pasivo a ciudadanos comunitarios, se registró una propuesta para que se permitiera que las personas extranjeras residentes en España pudieran votar y presentarse a las elecciones municipales, eliminando el principio de reciprocidad que permitía votar solo a los extranjeros en cuyo país pudieran votar españoles. Fue registrada pero no se admitió a trámite.
Tras esta iniciativa no hubo más intentos de reformar la Constitución hasta 2011, cuando se reformó el artículo 135 de la Carta Magna. En 2012 Izquierda Unida y algunos partidos del Grupo Mixto registraron una propuesta "para reforzar la participación política y el pluralismo en el régimen electoral"; en concreto, se pretendía fijar el número de diputados en un mínimo de 300 y un máximo de 400 y se establecía la comunidad autónoma como circunscripción electoral. La iniciativa fue retirada.
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En 2018 Unidos Podemos y algunos partidos del Grupo Mixto registraron una reforma constitucional para modificar de nuevo el artículo 135 con el objetivo de acabar con el principio de estabilidad presupuestaria y el pago de la deuda como ejes vertebradores de los presupuestos públicos, y situar los servicios públicos y su financiación, el empleo y la reducción de la pobreza en el centro de la política económica del Estado. La propuesta caducó al final de la legislatura (la XII) ante la falta de avances.
Grandes anuncios que se quedaron en nada
Más allá de los intentos de reforma constitucional que se llegaron a materializar como iniciativas legislativas en el Congreso, también han tenido lugar grandes anuncios que prometían importantes modificaciones de la Carta Magna, pero que ni siquiera llegaron a convertirse en propuestas formales.
En 2003, el entonces presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció su intención de llevar a cabo cuatro grandes reformas del texto constitucional: sucesión en la Corona (para igualar a mujeres y hombres); mencionar de forma expresa a todas las comunidades autónomas, a Ceuta y a Melilla en el texto, reformar el Senado y blindar el encaje de España en la Unión Europea. El Ejecutivo socialista encargó un informe al Consejo de Estado en el 2006, pero las propuestas no tuvieron mayor recorrido.
En 2014, el Gobierno de Mariano Rajoy anunció una reforma para limitar los aforamientos. Esto se iba a incluir dentro de un paquete de medidas de regeneración democrática que el PP iba a plantearle a los grupos parlamentarios; aunque se iniciaron negociaciones y algunas de las medidas de este paquete se presentaron como propuestas legislativas en el Congreso, los conservadores descartaron finalmente reformar la Constitución para limitar los aforamientos.
En 2016 Pedro Sánchez propuso un programa a los partidos para tratar de lograr una mayoría para su investidura. Este programa contenía ocho reformas constitucionales (algunas siguiendo la línea de reformas constitucionales que recogía el programa de Podemos, como blindar derechos como la sanidad en la Constitución, y otras de las que Ciudadanos había hecho bandera, como la revisión de los aforamientos). También incluía las reformas propuestas por Zapatero en 2003.
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En 2018 el Gobierno de Sánchez aprobó un anteproyecto de reforma de la Constitución para limitar los aforamientos, pero no tuvo más desarrollo. En abril de 2020, Sánchez también propuso "blindar la sanidad pública" en la Constitución, en plena emergencia sanitaria por la pandemia de la covid-19; la propuesta provocó un gran debate público, pero no se materializó en una iniciativa legislativa.
Otro de los asuntos que se han utilizado de forma recurrente para enarbolar propuestas de reforma constitucional es el del modelo territorial de España y las tensiones que genera su escaso desarrollo en el Título VIII de la Carta Magna. Los partidos soberanistas y la izquierda alternativa han propuesto en numerosas ocasiones la inclusión en el texto del derecho a decidir.
Con Alfredo Pérez Rubalcaba al frente, en 2013 el Consejo Territorial del PSOE aprobó la Declaración de Granada, un documento que propone modificar la Constitución en sentido federal, "reformar el Estado autonómico para salvarlo". En 2018 se creó, a propuesta del PSOE, en el Congreso una subcomisión (dentro de la Comisión Constitucional) para que los grupos consensuaran una propuesta de reforma territorial a través de la modificación de la Constitución. Sin embargo, pese a que por el órgano parlamentario pasaron decenas de expertos en la materia, finalmente no hubo tal propuesta.
¿Procedimiento complejo o bloqueo político?
Aunque algunas voces han señalado que el fracaso de estas reformas se debe al complejo procedimiento de actualización de la Constitución, algunos de los expertos consultados por Público difieren.
El profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla y exletrado del Tribunal Constitucional, Joaquín Urías, asegura tener la impresión de que "en España no se ha entendido que reformar la Constitución quiere decir incluir aquellos aspectos o puntos en los que existe un consenso social. Creo que tenemos consensos sociales en muchos temas, lo que pasa es que, en vez de incluir temas, los partidos se han creído que la reforma constitucional es una forma de incluir su programa político en la Constitución, y esa es la perspectiva que hace que no funcione".
"No tiene sentido meter en la Constitución algo que a media España no le gusta porque, aunque lo consiguieras, eso es inaplicable y lo que hace es dañar la Constitución. Aquí solamente se ponen cosas en marcha para doblegar al contrario o contentar internamente a las bases de los partidos, y eso vale para el procedimiento legislativo ordinario, pero no para la Constitución", añade el experto.
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Ana Valero, profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de Castilla-La Mancha, apunta que los partidos y los dirigentes políticos proponen estas reformas "sabiendo que no es factible en la práctica por la composición de la Cámara y el rechazo sistemático por parte de la oposición a pactar con el Gobierno porque les sale gratis y así generan un runrún en la opinión pública acerca de la voluntad de reformarla. Juegan con que la opinión pública desconoce, en términos generales, lo difícil que es la viabilidad de la reforma".
En opinión de Urías, "quitando el procedimiento agravado" la reforma de la Constitución en España no es tan complicada: "Basta un acuerdo entre el PSOE y el PP, no exige que pongamos de acuerdo a todas las minorías, los nacionalistas… Estamos transmitiendo la idea de que es muy complicado porque nos hemos acostumbrado a que sea muy difícil que PP y PSOE se pongan de acuerdo. El ejemplo claro es el de la reforma del artículo 49 para eliminar el término "disminuidos"; en cuanto ha habido voluntad, el procedimiento ha dejado de tener protagonismo".
"Si no hay acuerdo, no se debería empezar a reformar, porque aunque entrara y se aprobara, tú no puedes tener una Constitución con la que no se identifica media España. A la Constitución tiene que llegar aquello que ya ha superado el consenso social", zanja el experto.
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