"El model de finançament pactat entre el PSC i ERC podria ser el general amb una especificitat per a Catalunya"

Entrevistem Núria Bosch, catedràtica d'Economia de la UB i experta en finançament autonòmic per analitzar a fons el que suposaria l'acord entre PSC i ERC en aquest àmbit i abordar els problemes de l'actual model

Catedràtica d'Hisenda Pública de la Universitat de Barcelona i investigadora de l'Institut d'Economia de Barcelona (IEB) -on co-dirigeix l'Observatori de Federalisme Fiscal-, Núria Bosch (Bigues, 1955) és una de les principals expertes del país en finançament autonòmic. A més a més, és una de les integrants del Consell Assessor en Política Econòmica de Catalunya (CAPEC), un òrgan de suport al Departament d'Economia. 

L'entrevistem per analitzar a fons el que podria implicar l'aplicació del model esbossat en l'acord assolit entre el PSC i ERC per investir Salvador Illa com a president de la Generalitat i per parlar de què ha fallat de l'actual model, que acumula més d'una dècada caducat. Fa poc menys d'un any va publicar Models de finançament: una immersió ràpida (Tibidabo Edicions), juntament amb Maite Vilalta, també professora d'Economia a la UB i que co-dirigeix amb ella l'Observatori de Federalisme Fiscal.

D'entrada, què destacaria del que diu l'acord entre el PSC i ERC en matèria de finançament?

"El més nou de l'acord és la descentralització de la gestió tributària que contempla"

Crec que el més nou és la descentralització de la gestió tributària que contempla. Es diu que hi haurà una aportació a l'Estat pels serveis que presta a través d'una participació als impostos, però això ja existeix ara perquè l'Estat participa a l'IRPF, l'IVA, els impostos especials,... Aquesta participació pot variar i pot ser més baixa, però ja existeix. També es diu que hi haurà una contribució a la solidaritat, que també existeix, encara que es pot millorar. La descentralització de la gestió tributària no sé si haurà de ser amb la participació de l'Estat. No es vol un consorci, que és el que contempla l'Estatut, però crec que haurà d'haver-hi una gestió tributària integrada, també amb la participació de l'Estat. Més que res per raons tècniques, de traspàs de la informació.

Dirigents d'ERC parlen de "concert econòmic" quan fan referència al model que sortirà de l'acord, tot i que el terme no apareix al text i molts experts han subratllat que no és un concert com el basc. Ara bé, si es portés a terme el que diu el text, Catalunya sortiria del règim comú de finançament i passaria a tenir la clau de la caixa?

No és un concert econòmic semblant al que puguin tenir el País Basc i Navarra, bàsicament perquè allà el que es fa és valorar els serveis que hi presta l'Estat, se'n quantifica el cost i es fa una aportació en funció d'això. Aquí, en canvi, parlem d'una participació de l'Estat en els impostos, que ja existeix. I sobre si Catalunya surt del model general? Crec que, segons com es llegeixi, l'acord es podria complir totalment i podria ser el model general amb una especificitat per a Catalunya, però sortir del model general potser tampoc del tot. Per què? Perquè hi haurà d'haver una aportació a la solidaritat, que no hi és en el concert basc. I també es diu que s'ha de complir el principi d'ordinalitat i, per tant, hauràs de tenir la posició relativa en què queden les altres comunitats autònomes. En certa mesura hauràs d'unir els dos models, perquè si no, com ho compares? Per tant, diria que podria ser el model general amb una especificitat per a Catalunya.

Com es pot garantir que es compleixi el principi d'ordinalitat?

"Si l'Estat no hi posa més recursos, no hi ha manera d'arreglar el model actual de finançament"

Es tractaria d'ordenar les comunitats autònomes per la seva capacitat fiscal, és a dir, la situació que tenen abans de qualsevol aportació a la solidaritat, i ordenar-les al final, un cop es fa el repartiment del recursos i comprovar si la posició es manté i hauries de garantir que el fons de redistribució complís això. El fons de garantia dels serveis públics fonamentals compleix el principi d'ordinalitat, redistribueix el 75% dels recursos igual per a tothom, mentre que el 25% restant no es redistribueix. Són els fons de suficiència i els altres fons de convergència els que generen la distorsió. El principi es podria complir, per exemple, eliminant aquests fons. Però hauries de posar més recursos al sistema perquè ningú no hi perdés. El que veig és que si l'Estat no hi posa més recursos, no hi ha manera d'arreglar [el model actual], perquè hi ha comunitats que hi perdrien.

Té la sensació que justament ja estem en aquesta fase, amb l'Estat disposat a aportar més recursos al conjunt del finançament autonòmic?

Sí, perquè si elimines uns fons perquè es compleixi l'ordinalitat algunes comunitats hi perdran i, per tant, perquè ningú hi perdi l'única cosa que hi ha és augmentar els recursos, augmentar el pastís. Una de les principals reivindicacions per reformar el model és justament aquesta, que l'Estat ha de posar més recursos i en això hi estan d'acord totes les comunitats, perquè els ingressos estatals han crescut molt més que els de les autonomies. Hi ha el que anomenem desequilibri vertical i això s'hauria d'arreglar.

És factible el calendari que s'ha post damunt de la taula i que implica arrencar amb l'IRPF de l'any vinent, que es liquidarà el 2026?

És difícil, perquè l'Agència Tributària de Catalunya té molt pocs recursos i si no hi ha una col·laboració molt estreta amb l'estatal és impossible.

Abans que les bases d'ERC votessin el preacord d'investidura amb el PSC, l'aleshores consellera d'Economia, Natàlia Mas Guix, va assegurar que el nou model implicaria una recaptació d'uns 60.000 milions anuals per part de la Generalitat, de la que s'haurien de restar les aportacions a la solidaritat i pels serveis de l'Estat. És una xifra realista?

Suposo que ho han calculat, perquè tant l'IRPF, com l'IVA i els impostos especials són els impostos que recapten més diners i, per tant, deu ser la recaptació d'aquests impostos a Catalunya. Ara, aquests diners es quedaran a Catalunya? Depèn de les aportacions a l'Estat i a la solidaritat.

En alguna entrevista ha comentat que un dels problemes que hi ha a l'Estat amb relació a aquest tipus de canvis és la falta d'una "cultura federal", a la qual s'afegeix una certa tradició a incomplir els pactes. Amb aquesta visió, creu que l'acord és complirà?

És difícil que es compleixin els pactes. Els països federals tenen institucions que ajuden al compliment dels pactes, a diferència d'aquí, on no tenim, per exemple, un Senat territorial. L'únic organisme en què estan representats les comunitats és el Consell de Política Fiscal i Financera, mentre que els països federals tenen institucions on hi ha els primers ministres de tots els estats de la federació i està institucionalitzat que es reuneixen periòdicament, discuteixen els problemes que tenen,...

Aquí, en canvi, de tant en tant el president del Govern [estatal] convoca els presidents autonòmics però és una cosa que no està institucionalitzada. Aquestes institucions en països federals faciliten la negociació i el compliment dels pactes i això és el que falta a Espanya. I en aquest cas, un dels punts febles de l'acord és que depèn que es pugui aprovar al Congrés i no sabem què hi passarà. Hi estarà d'acord la majoria que va recolzar Pedro Sánchez? Ves a saber què farà Junts, per tant, és difícil [que es compleixi].

L'actual sistema de finançament autonòmic porta més d'una dècada caducat. En el seu moment des de Catalunya es va vendre com un avenç, però amb el pas del temps s'ha cronificat l'infrafinançament que pateix. Què ha fallat?

El model del 2009 establia el fons de garantia dels serveis públics, que és una proposta que va sortir d'aquí, de Catalunya, però en la negociació multilateral amb la resta d'autonomies es va desvirtuar el model amb la incorporació dels altres fons. El primer any sí que va donar uns resultats positius per a Catalunya, perquè va quedar bastant per sobre de la mitjana en recursos, però l'evolució del model degut a aquests altres fons l'ha distorsionat.

Tècnicament aquests fons estan justificats o responen a una qüestió política per compensar determinats territoris?

Van ser fruit de la negociació bilateral que es va fer amb cada comunitat autònoma i es van crear perquè ningú hi perdés. Es va crear el fons de garantia als serveis públics fonamentals, que era una cosa racional, però llavors es va ficar el fons de suficiència perquè ningú hi perdés, perquè sinó l'acord polític no era viable. Però hi havia comunitats, com Catalunya, que no quedaven per sobre de la mitjana. I es va crear el fons de competitivitat, que volia garantir que les comunitats que més aporten, com Catalunya, Madrid o Balears, quedessin per sobre la mitjana. I aquí les altres en veure això van queixar-se i es va crear el fons de cooperació, que ho va distorsionar tot.

A nivell de models comparats amb altres països, hi ha algun sistema general amb especificitats territorials?

El que més s'hi assembla és el del Quebec, que té les característiques generals que tenen les altres províncies del Canadà però amb especificitats. Al Regne Unit, encara que no sigui un país federal, Escòcia té un model especial, i la seva autonomia financera es va ampliar després del referèndum [d'independència del 2014].

Això mostra que un sistema així és factible, no?

Sí, sí, i a Espanya tenim un model molt específic que és el dels concerts. Fa uns dies el Pedro Sánchez deia que això de descentralitzar l'administració tributària ens farà més federals, però només és Alemanya que té la gestió tributària descentralitzada i són els estatals federals, els länder, els que gestionen els impostos. Els altres països, com Canadà o Suïssa, és la federació la que gestiona els seus impostos, però el que passa és que els estats de la federació també tenen la seva pròpia administració tributària, n'hi coexisteixen dues.

Nosaltres venim d'una situació centralitzada, mentre que països com els Estats Units, Canadà o Suïssa s'han format al revés, eren països molt descentralitzats que s'han anat ajuntant per fer una federació i cada estat ja tenia els seus impostos i la seva administració tributària i amb els anys han creat una federació, que també té els seus impostos i la seva administració tributària. Als Estats Units, per exemple, hi ha un impost a la renda federal i un altre dels estats i hi ha dues administracions tributàries. Al Canadà hi havia l'impost de renda estatal i l'impost de renda de les províncies, però la federació va proposar homogeneïtzar uns i altres a canvi de gestionar els impostos i les províncies van acceptar-ho, amb l'excepció del Quebec, que els gestiona. I a Suïssa hi ha una administració tributària federal i una administració dels cantons. Són països que s'han construït de baix a dalt i, en canvi, nosaltres és al revés.

Més enllà de qui recapta els impostos, una de les claus és la capacitat normativa i en això sí que s'especifica al text de l'acord entre ERC i PSC que aquesta es farà "amb coordinació amb l'Estat i la Unió Europea". Per tant, ja deixa clar que no seria un model sobirà al 100%.

"Sobirania tributària és la gestió, tenir el rendiment i tenir la capacitat normativa, i aquí la capacitat normativa te l'ha de donar l'Estat"

Està clar. Aquí una altra diferència fonamental és que tota la sobirania tributària és de l'Estat i, en tot cas, la que tenen les comunitats autònomes ha de ser delegada; en canvi, en aquests països federals, els estats de la federació tenen sobirania originària, no els hi delega la federació, perquè s'han format de baix a dalt i, en tot cas, han delegat sobirania a la federació. Això és fonamental i una diferència important. Es diu que a Catalunya aquest model li dona sobirania tributària, però parlem-ne. Sobirania és la gestió, tenir el rendiment i tenir la capacitat normativa, és tot, i aquí la capacitat normativa te l'ha de donar l'Estat.

Per resumir, si s'arriba a aconseguir el que diu l'acord ho veu com un pas endavant i una millora del finançament català, però no pas un model sobirà.

Exacte, però sí que es podria considerar un model federal, en té les característiques. De fet, fins i tot l'actual se'n podria considerar, el que passa és que el model federal el pots qualificar de més dèbil o de més potent. El que tenim a Espanya ja no és un model centralitzat, però hi ha més aviat una descentralització delegada.

A banda del tema del finançament autonòmic, també hauria de ser un deure urgent abordar la reforma del finançament local? Els darrers mesos hem vist nombrosos ajuntaments catalans apujant taxes i tributs i denuncien que estan ofegats.

"S'ha de reformar la hisenda local, que és la gran oblidada"

I tant, la hisenda local és la gran oblidada. Els ajuntaments tenen impostos que són obsolets, l'IAE no serveix per a res, perquè només afecta les grans empreses; hi ha l'impost de plusvàlues que ha sortit la sentència del Tribunal Constitucional... i l'IBI, que és el gran impost i el que s'ha de potenciar, té el problema de la gestió cadastral, que es revisen els cadastres cada no sé quan i quan hi ha una revisió tothom protesta. S'ha de reformar la hisenda local. Aquests anys havien anat bé perquè com que s'havia tret l'obligació de l'equilibri pressupostari, però ara entre que han pujat els costos energètics i que els tornen a obligar a complir les regles fiscals, doncs clar...

Per què creu que ni el model de finances locals ni el model autonòmic s'han renovat a temps i han quedat obsolets?

"Sempre que s'ha reformat el model de finançament ha sortit des de Catalunya i ara ho tornem a veure"

Amb la hisenda local sempre ha estat així, s'han anat fent pedaços, però el problema és que hi ha més de 8.000 municipis a Espanya i això en comptes de ser una cosa que potencia és al revés, perquè hi ha diferents colors polítics, etc. I amb les comunitats autònomes hi va haver l'excusa de la crisi financera i després ha faltat voluntat política, perquè es deia que no hi havia unanimitat política i no es va obrir el meló. A més, hi ha el paper de Catalunya aquests últims anys, amb la bandera independentista i dient que no ens interessa reformar el model perquè tenim un altre objectiu. Si Catalunya no hagués tingut una bandera independentista potser des d'aquí s'hagués fet alguna proposta, perquè sempre que s'ha reformat el model ha sortit des d'aquí i ara ho tornem a veure.