El fantasma de la baja oferta persigue la expansión del Canal de Panamá

La agria disputa que mantienen el Canal de Panamá y un consorcio de constructoras liderado por la española Sacyr acerca de los disparados costes de ampliar una de las vías marítimas con más tráfico del mundo se ha estado gestando desde hace varios años.

Ambas partes no logran ponerse de acuerdo sobre quién debería pagar unos sobrecostes de 1.600 millones de dólares en la construcción del tercer juego de esclusas del canal, la parte principal del proyecto de ampliación de la ruta interoceánica de 80 kilómetros que une el océano Atlántico con el Pacífico.

Este punto muerto en el centenario canal podría retrasar unas obras que persiguen duplicar la capacidad de tráfico de la ruta y atraer a Panamá nuevos ingresos por miles de millones de dólares.

Si se retrasan las obras, Panamá puede perder millones de dólares en ingresos  Entrevistas de Reuters con personas implicadas en el proceso de adjudicación del contrato en 2009, con funcionarios y cables diplomáticos filtrados revelan las preocupaciones de que el Grupo Unidos por El Canal (GUPC) no iba a poder concluir las obras con una oferta que fue 1.000 millones de dólares inferior a la de su más inmediato rival. GUPC, participado en un 48% por Sacyr, aduce que los sobrecostes fueron causados por estudios geológicos incorrectos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), la entidad gubernamental semi-independiente que ha gestionado la vía interoceánica desde que Estados Unidos transfirió la propiedad a Panamá en 1999, pero la ACP ha rechazado los argumentos del GUPC.

Un alto funcionario panameño próximo al concurso que pidió no ser identificado por la naturaleza sensible del tema, dijo que pocos meses después de haberse adjudicado el proyecto, ejecutivos de Sacyr decían que oferta se iba a desviar del presupuesto. "La ACP supo hace unos años que las autoridades de Sacyr decían eso abiertamente, pero que se sentían protegidos por el contrato", dijo el funcionario.

Un segundo funcionario panameño, también bajo condición de anonimato, dijo que incluso antes de firmar el contrato, las negociaciones con los responsables del consorcio indicaban que podrían negociar posteriormente un presupuesto mayor, "pero encontraron un muro de ladrillo en Quijano", dijo el funcionario, refiriéndose al actual responsable de la ACP, Jorge Quijano.

Los grandes proyectos de infraestructuras a menudo sufren desviaciones, y responsables del GUPC han dicho que los extracostes son gajes del oficio. Sin embargo, Sacyr niega que tuviera en mente desde el principio pedir más dinero e insiste en que los datos incorrectos de los estudios geológicos del canal han elevado los costes y el propio basalto excavado en la obra resultó no ser adecuado para la mezcla de hormigón que pensaba usar.

"Nuestra oferta no fue temeraria", dijo el presidente de Sacyr Manuel Manrique este mes ante periodistas en Madrid. Sacyr ha completado con éxito gran número de proyectos (..) y seguimos ganando y completando proyectos". La ACP ha rechazado la reclamación relacionada con el basalto y subraya que el contrato no ofrecía garantías acerca de la roca volcánica. "El empleador en ninguna forma garantiza que el material sea adecuado o cumpla con los requisitos del diseño propuesto por el contratista, o sea el adecuado para las obras", reza el contrato, disponible para consulta pública en la página web de la ACP.

Manuel Manrique, presidente de la constructora española, Sacyr. EFE

El contencioso podría salirle muy caro a ambas partes. En un principio estaba previsto que la ampliación estuviese concluida en 2014, a tiempo para las celebraciones por el centenario del canal, pero el plazo se retrasó hasta mediados del año que viene.

Si se retrasan las obras, Panamá podría perder millones de dólares en ingresos proyectados por peajes. En cuanto a Sacyr, el proyecto le supone una cuarta parte de sus ingresos internacionales. Como muchas otras constructoras españolas, la compañía depende mucho de la contratación exterior para compensar el fuerte declive del sector en su mercado doméstico. Ganar el contrato de Panamá dio al grupo un gran empujón.

A finales de 2008, Sacyr lidiaba con un descenso del beneficio operativo bruto, castigado por la debilidad de los mercados de construcción e inmobiliaria en España, en una economía que pasó del boom a la recesión. La compañía se encontraba abrumada por una deuda de 14.500 millones de euros, cerca de 7 veces su valor en bolsa. Las acciones de Sacyr habían perdido cerca del 90 por ciento de su valor con respecto al máximo histórico alcanzado en 2006.

En julio de 2009 el GUPC se hizo con el contrato para el tercer juego de esclusas con una oferta de 3.120 millones de dólares, inferior a os 3.480 millones de dólares que se había fijado como referencia la ACP. El importe fue 1.000 millones de dólares inferior al de la segunda oferta, presentada por un grupo liderado por la compañía de ingeniería estadounidense Beche.

Tanto Bechtel como otro consorcio liderado por ACS y otras constructoras españolas, cuya puja fue de 6.000 millones de dólares, enviaron rápidamente cartas a la ACP quejándose de que el GUPC no cumplía con los requisitos de la propuesta y que presentaba riesgos estructurales. Sin embargo, ninguno de los grupos perdedores llegó a impugnar formalmente el proceso y Quijano de la ACP dijo que esas preocupaciones estructurales quedaron ya resueltas.

Jorge Sanchiz, un ingeniero panameño con experiencia en el canal, dijo que tanto la ACP como el consorcio son culpables: uno por subestimar los costes y la otra por permitirlo.

"La única forma de que el consorcio pueda cubrirlo es pidiendo a la Autoridad del Canal que cumpliese con los sobrecostes", dijo Sanchiz, que antes de que la ACP hiciese su elección en 2009 había pronosticado que el ganador se desviaría notablemente del presupuesto.

El proyecto global de ampliación de la vía interoceánica se presupuestó inicialmente en 5.250 millones de dólares, pero con los extracostes que ahora reclama el consorcio la suma se aproxima a los 7.000 millones de dólares.

Una fuente senior de GUPC dijo que no era muy realista por parte de la ACP pensar que un proyecto de la envergadura del canal panameño se ajustase a los parámetros económicos originales. "Pensar que un proyecto de cinco años con el volumen y la complejidad de éste no va a tener sobrecostes es absurdo", dijo la fuente, que pidió no ser identificada. "En muchos proyectos las desviaciones son incluso superiores".

"Llueva, truene o relampaguee, se va a culminar la obra" Uno de los mayores estudios académicos en esta materia de los últimos años fue uno de 2003 de la Universidad de Aalborg en Dinamarca, que revisó 258 proyectos de infraestructuras de transporte de todo el mundo y encontró que tenían una probabilidad del 86% de incurrir en sobrecostes. En promedio, los costes fueron un 28% superiores a lo presupuestado, según el estudio, pero un porcentaje inferior al salto del 50% en la oferta del GUPC.

El principal socio de Sacyr es la italiana Salini Impregilo , que tiene un porcentaje similar en el proyecto. Además, el GUPC está integrado por la belga Jan De Nul y la panameña Constructora Urbana (CUSA).

Un día después de que la ACP publicase su evaluación de las ofertas, la embajada de Estados Unidos en Panamá, que había apoyado al consorcio de Bechtel, calificó la propuesta de Sacyr de extraordinariamente baja ("a bargain basement bid"), de acuerdo con los cables publicados por Wikileaks. "Se espera que durante la construcción Sacyr intentará renegociar el precio", señalaba el cable en concreto.

Menos de seis meses después, la embajada estadounidense envió un cable a Washington diciendo que el vicepresidente de Panamá, Juan Carlos Varela, había expresado serios recelos sobre la oferta ganadora. "Cuando uno de los oferentes hace una puja que es 1.000 millones de dólares inferior a la del siguiente competidor es que hay algo que de verdad va mal", habría dicho Varela a finales de 2009 según el cable.

Alberto Alemán, que dirigió la ACP entre 1999 y 2012, defendió la elección de GUPC y destacó que la oferta liderada por Sacyr había presentado tanto el mejor diseño técnico como el mejor precio. "La oferta de Bechtel tenía un diseño diferente en el que las compuertas eran un 50 por ciento más grandes", dijo Alemán, que admitió no obstante que era probable que los costes se convirtiesen en un problema. "Sabíamos antes de esto que cualquier proyecto de tal complejidad tendría reclamaciones. Da igual quien hubiera ganado".

La disputa tampoco ha sorprendido a expertos del sector en España. La práctica de pujar a la baja en los contratos para luego negociar su coste fue una estrategia popular entre las empresas del ladrillo, dijeron responsables del sector. Las empresas presentaban ofertas bajas con la expectativa de conseguir posteriormente ingresos adicionales a través de figuras legales como los "modificados", dijeron. "Todos lo hicimos en un momento u otro. Pujar agresivamente era una técnica española", dijo uno de estas personas bajo condición de anonimato.

En 2011, el Gobierno español aprobó una ley diseñada para evitar esta práctica y dijo entonces que en el 98% de los contratos públicos firmados en los 15 años anteriores hubo sobrecostes.

La ACP dijo este mes que podría asumir el mando del proyecto a principios de febrero si el GUPC materializaba la amenaza de suspender las obras hasta que el organismo se hiciese cargo de los sobrecostes. Probablemente la disputa por los extracostes quede resuelta por los cauces de arbitraje que establece el contrato, pero planea el interrogante de si el GUPC terminará el proyecto.

El primero de los funcionarios panameños dijo que esperaba que el proyecto fuese arrebatado de las manos del GUPC. Al margen de lo que ocurra finalmente con el contencioso, es muy poco probable que la ampliación sufra el mismo destino que los planes del siglo XIX para construir un canal a través de Panamá impulsados por el francés Ferdinand de Lesseps.

Tras comenzar las obras en 1880, el proyecto fracasó tras la pérdida de miles de vidas y millones de dólares, lo que permitió a Estados Unidos hacerse con el control del proyecto del canal en 1903.

El presidente de Panamá, Ricardo Martinelli, ha dicho que no habrá vuelta atrás en la ampliación. "Llueva, truene o relampaguee, se va a culminar la obra", dijo.