Armonización fiscal Los riesgos de no acometer una armonización fiscal en España que lleva décadas pendiente

"La competencia fiscal es un subproducto, seguramente inevitable, de un modelo de asignación de tributos entre niveles de gobierno genuinamente federal", algo que entraña el riesgo de que "las decisiones tributarias tomadas por gobiernos descoordinados pueden implicar la aplicación de tipos impositivos ineficientemente bajos, así como afectar a la distribución de la renta, entre otras externalidades", sostienen Julio López Laborda y Fernando Rodrigo Sauco, del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Zaragoza, en su estudio sobre la "Movilidad de los contribuyentes de rentas altas  en respuesta a las diferencias regionales en los impuestos personales".

Se trata de uno de los pocos trabajos de investigación realizados en España sobre la relación entre movilidad de las clases más pudientes y las rebajas fiscales autonómicas, dos asuntos que se encuentran en el eje del debate sobre la armonización fiscal que acaba de reabrir Gabriel Rufián (ERC) y que la política española lleva décadas evitando enfrentar.

La armonía consiste, al margen de sus acepciones musicales, en la existencia de "proporción y correspondencia de unas cosas con otras en el conjunto que componen", por lo que abrir un debate sobre la necesidad de armonizar los sistemas tributarios de las comunidades autónomas equivale a admitir que estos resultan desproporcionados y/o carecen de la una necesaria corresponsabilidad.

La comprobación de esa disonancia no requiere amplios conocimientos en materia tributaria: el trazo grueso presenta un sistema tributario estatal que convive con dos forales (Euskadi y Navarra), uno insular (Canarias) y otros catorce llamados "de régimen común" pero con tantos matices diferenciadores entre sí como para que año tras año el Consejo General de Economistas requiera cerca de 400 páginas para desbrozar esas diferencias en su informe sobre el Panorama de la Fiscalidad Autonómica y Foral.

El riesgo de vaciar los impuestos cedidos

No obstante, se trata de un debate sobre armonización, pero no sobre homogeneización; es decir, de que las comunidades autónomas mantengan un margen de maniobra a la hora de regular los llamados impuestos cedidos, los principales de los cuales son los de Patrimonio, IRPF, IVA y Sucesiones y Donaciones, y que, al mismo tiempo, esas diferencias no resulten dañinas para el conjunto del sistema ni provoquen deslocalizaciones de fortunas y empresas de unos territorios a otros.

La continuidad de las haciendas forales no está encima de la mesa, como tampoco lo está la del régimen especial de Canarias. De hecho, la creación de otras nuevas es una aspiración recogida en varios estatutos de autonomía, como el aragonés (artículo 106).

Sí lo está, y desde hace tiempo, la gestión de los tributos total o parcialmente traspasados a las comunidades. Así, la actual ministra de Hacienda, María Jesús Montero (PSOE), dispone para trazar las líneas de la reforma fiscal en la que lleva meses trabajando de las conclusiones que una comisión de expertos entregó a su antecesor, Cristóbal Montoro (PP), que recomendaban establecer tipos mínimos en los impuestos de Patrimonio, de Sucesiones y Donaciones y de Transmisiones Patrimoniales para evitar las distorsiones en su aplicación y la pérdida de eficacia.

¿Cómo puede perder eficacia un impuesto? La principal causa es que deje de cobrarse, lo que hace que esos recursos dejen de entrar en las arcas públicas y puedan ser utilizados para financiar servicios e inversiones.

Bonificaciones del 100% en Madrid

Y eso es algo que lleva tiempo ocurriendo con algunos tributos, o más concretamente con la parte de ellos cedida por el Estado a las comunidades autónomas, caso de las bonificaciones del 100% que aplica Madrid en Patrimonio, y con las que perdona alrededor de mil millones al año a los poseedores de fortunas valoradas en más de 600.000 euros, a las que se añaden casi 2.600 en Sucesiones y Donaciones y más de 850 en IRPF, con los ricos como principales beneficiarios de la primera y con un impacto general en la segunda.

Esa política, secundada por La Rioja con un descuento del 50% en Patrimonio y que aplican en distintos grados la totalidad de las comunidades del régimen común en Sucesiones y en Donaciones, tiene dos efectos principales: reduce la disponibilidad de recursos del territorio que la aplica y atrae a potentados de otros, cuyas deslocalizaciones acaban recortando la recaudación de los de origen.

Que esa disonancia fiscal no provoque el traslado de empresas entre territorios se debe a que, con la excepción de Euskadi y Navarra, los gobiernos autonómicos no tienen capacidad para regular el Impuesto de Sociedades, coinciden los expertos consultados por Público.

“Si todos hacen lo mismo, el impuesto se esfuma”

Esas prácticas de competencia fiscal, alentadas en ocasiones por instituciones como el Tribunal Supremo, lleva tiempo creando malestar entre las comunidades, más por sus efectos en sus arcas que por las órbitas políticas de sus gobiernos y, también, más por su peso en la financiación autonómica que por otros factores. El debate acerca de eso, sobre lo que expertos y estudiosos llevan tiempo trabajando, es lo que se reabre ahora.

"Hay diferencias muy importantes en el Impuesto de Patrimonio, y muchas en Sucesiones y en Donaciones·, explica Luis del Amo, secretario técnico del CGE, que añade que "las comunidades tienen mucha capacidad normativa sobre muchos impuestos.

"Algunos defienden que esa capacidad de regular puede resultar negativa", añade, mientras otros, como los responsables de la Comunidad de Madrid, mantienen que perder mil millones al año en Patrimonio puede resultar rentable si los beneficiarios de esas rebajas consumen y tributan en su territorio tras llegar desde otros.

Sin embargo, anota, "si todos hacen lo mismo, el impuesto se esfuma. Hay que tener cuidado. Es algo parecido a lo que ocurre en la UE con Irlanda y Luxemburgo".

“Subir y bajar impuestos es una decisión política”

Los expertos consultados para elaborar esta información coinciden en rechazar calificativos como "dumping" o "paraíso fiscal" para estas prácticas tributarias, ya que, en la práctica y como consecuencia del sistema de financiación autonómica, más basado en los gastos que en los ingresos de los territorios, ni sería competencia desleal por ser legal ni aporta más recursos a las comunidades que lo practican.

Pero sí tiene efectos para el conjunto del sistema y, por las deslocalizaciones, para las autonomías de origen de quienes se deslocalizan, que pasan a contribuir en otros lugares. "Eso no se resolverá mientras la referencia de las comunidades ricas sean las forales, que gestionan todo lo que recaudan. Esa es la base de los desequilibrios del territorio común", apunta López Laborda.

Ángel de la Fuente, director ejecutivo de Fedea (Fundación de Estudios de Economía Aplicada), llama la atención sobre otros aspectos: "subir impuestos y potenciar los servicios, o bajar impuestos y apañarse con servicios algo peores, que es la posición de Madrid, son decisiones de carácter político perfectamente legítimas que los votantes de cada región tendrán que valorar".

"Sí podría ser un problema si Madrid contase con una financiación privilegiada que le permitiese bajar impuestos sin sufrir las consecuencias, pero no es el caso pues su financiación (antes de bajar tipos) está casi exactamente en la media", añade.

De la Fuente se muestra partidario de suprimir el Impuesto de Patrimonio y de mantener Sucesiones, aunque con tipos moderados, pero indica que hay diversidad de opiniones "sobre la eficacia de estos impuestos y sobre su función social" que se traducen en recomendaciones diferentes en este ámbito. A esto hay que añadir también consideraciones técnicas sobre las ventajas y desventajas de posibles medidas de armonización.

“Garantizar un mínimo de tributación común en el Estado”

En su opinión, una forma de armonización que sería "inequívocamente positiva" consistiría en homogeneizar las bases imponibles de los tributos "de forma que todo el mundo calcule de la misma manera y con los mismos componentes la base sobre la que se liquida el impuesto en cada comunidad, y restringiendo el margen de actuación autonómico a la fijación de los tipos impositivos que se aplican a esas bases". "Eso simplificaría el funcionamiento del sistema y lo haría más transparente sin restringir realmente la capacidad de subir o bajar tipos", añade.

Lo que habría que discutir con cuidado es si "tiene sentido ir más allá y armonizar también esos tipos", lo que supondría restringir un aspecto clave de la autonomía. En su opinión, "el tema no es blanco o negro. La competencia entre regiones por atraer contribuyentes tiende a reducir los tipos impositivos, pero esto puede ser bueno o malo dependiendo de la situación de partida y de las virtudes del impuesto".

López Laborda, por su parte, considera que "la armonización es necesaria cuando hay riesgo de competencia fiscal. En ese caso hay que armonizar y establecer unos mínimos".

El profesor, que defiende que la gestión de "esos impuestos no debería haberse descentralizado, y, de hacerlo, debería haber incluido garantías" para evitar esas disputas, mantiene que, en cualquier caso, antes de emprender esa armonización "habría que reformar esos impuestos, obsoletos en el caso de Patrimonio y de Sucesiones".

En este sentido, llama la atención sobre las elevadas exenciones de las que disfrutan quienes organizan su patrimonio con forma de empresa familiar (255.000 millones en 2018) y, también, sobre los efectos nocivos de la limitación conjunta de las declaraciones del IRPF y de Patrimonio.

Los impuestos de Patrimonio y de Sucesiones y Donaciones "están descentralizados totalmente a las comunidades autónomas, por lo que sus respectivos tipos de gravamen dependen exclusivamente de la legislación regional. Por tanto, si se quiere evitar que la competencia fiscal acabe conduciendo a la eliminación de estos impuestos, y si se pretende que los mismos continúen cumpliendo un papel en la redistribución nacional de la riqueza, debería introducirse, como se ha propuesto desde hace tiempo, algún límite a la reducción de los tipos de gravamen" que "garantizara un mínimo de tributación común en todo el Estado", concluyen López Laborda y Rodrigo su análisis.