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Armonización fiscal La polémica de la armonización fiscal abre una disputa política en torno a un pastel de 108.000 millones de euros

El debate sobre las rebajas fiscales de las comunidades pone sobre la mesa la obsolescencia y las anomalías de un sistema de financiación autonómica sacudido por la pandemia cuando llevaba casi una década pendiente de revisión.

La financiación autonómica lleva casi una década pendiente de reforma y sobre la mesa de los gobiernos central y autonómicos.
La financiación autonómica lleva casi una década pendiente de reforma y sobre la mesa de los gobiernos central y autonómicos. Chema Moya / EFE

¿Qué es eso de la "armonización fiscal", el término que, pronunciado por boca de Gabriel Rufián en una alusión a las normas tributarias de la Comunidad de Madrid, ha desatado la penúltima algarabía político-mediática del país? Básicamente, viene a consistir en un debate acerca de qué límites deben tener las comunidades autónomas para gestionar su parte del pastel tributario de más de 100.000 millones de euros (108.509 en 2018) que se reparten anualmente, un asunto de elevada complejidad técnica cuya comprensión se encuentra al alcance de no demasiados ciudadanos.

"Cuando se habla de armonización fiscal se habla de que las diferencias entre comunidades no sean tan grandes manteniendo la corresponsabilidad fiscal", explica Luis del Amo, secretario técnico del Consejo General de Economistas (CGE).

Ángel de la Fuente, director ejecutivo de Fedea (Fundación de Estudios de Economía Aplicada), destaca que "es un tema complicado que no se está enfocando de la mejor manera posible cuando se plantea como un ataque a una comunidad determinada en vez de en términos del buen diseño del sistema", mientras que para Julio López Laborda, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Zaragoza, "la armonización es necesaria; hay que establecer unos mínimos cuando hay riesgo de competencia fiscal". Y en España hay pocas dudas de que esa disputa existe.

Esa disparidad territorial a la hora de cobrar impuestos tiene varios orígenes en cuya base destaca un sistema de financiación autonómica que arrastra cuatro décadas de interinidad y que, a base de retoques puntuales más vinculados con intereses políticos coyunturales del Gobierno de turno que con otra cosa, ha acabado por manifestar su obsolescencia para atender las necesidades de unas administraciones regionales que gestionan el 27% del gasto público (182.283 millones de 654.965 en 2018), una cifra superior a la de la Seguridad Social (172.613; 26,3%) y a la de ayuntamientos, comarcas y diputaciones (70.241; 10,72%), pero inferior a la del Gobierno central (229.288; 35%)

Esos obsolescencia no deja de ser, por otro lado, algo previsible cuando su último diseño, fechado en 2009 bajo el formato de ley, lleva casi una década esperando una revisión que continúa pendiente cuando la pandemia ha sacudido los cimientos del sistema tributario español con un desplome de la recaudación de casi el 9%, según los datos de la Agencia Tributaria, que cifra la caída en 18.479 millones en diez meses. Eso parece haber comenzado a activar urgencias.

¿Cómo se financian las comunidades autónomas?

Básicamente, cuentan con tres vías de ingresos: los impuestos cedidos por el Estado, las transferencias para compensar las diferencias para prestar servicios y los tributos creados por ellas mismas, a las que se añaden otras de menor cuantía como la deuda o las operaciones patrimoniales. Los primeros son la parte del león, ya que en 2016 supusieron el 75% de todos sus ingresos no financieros, con otro 13% en las transferencias para equilibrar su capacidad para dar prestaciones a sus vecinos, apunta López Laborda. Eso, con la excepción de Navarra y Euskadi, que cuentan con sus propias haciendas forales.

La diferencia entre esos más de 108.000 millones y los casi 183.000 que gastaron procede, básicamente, de los impuestos propios y de la deuda, que en 2018 creció en 5.524 sin incluir a Navarra y Euskadi, según los datos del Banco de España. El descuadre final entre ingresos y gastos es lo que se conoce como déficit, que ese año ascendió a 3.973 millones sin los territorios forales.

¿Cuáles son esos impuestos cedidos?

La lista incluye las tasas afectas a los servicios traspasados y las referentes al juego de azar presencial, así como los tributos de Patrimonio, Sucesiones, Donaciones, Transmisiones Patrimoniales, Actos Jurídicos Documentados y los llamados especiales (electricidad y matriculación, e Hidrocarburos, más el 50% del IRPF y el IVA que se genera en sus territorios.

¿Y cada una gestiona lo que recauda?

"Los impuestos cedidos suponen en torno al 90% de los ingresos no financieros de las comunidades, pero hay mucha redistribución", señala De la Fuente, que anota que "en las comunidades más ricas la recaudación es mayor que la financiación de la que finalmente disponen y en las de menor actividad económica ocurre lo contrario".

Ese reequilibrio se efectúa a partir del concepto de "población ajustada", para cuyo cálculo se ponderan factores como la edad de los habitantes o su dispersión en el territorio. El objetivo teórico es que cada comunidad disponga de los fondos necesarios para prestar a los ciudadanos "ajustados" que le corresponden unos servicios (educación, sanidad y asistencia, fundamentalmente) del mismo nivel que el resto de los territorios.

¿Cuánto dinero recauda cada una y cuánto ingresa?

Cada comunidad se queda el 25% de lo que recauda con los impuestos cedidos (con rebajas) y aporta el 75% de lo que debería recaudar (sin rebajas) a un fondo desde el que, después, ese 75% se redistribuye de acuerdo con los criterios de "población ajustada". Aunque a esa segunda cifra se le añaden luego desde el Gobierno central las transferencias que en cada caso se derivan de los métodos de cálculo de las compensaciones, la clave del debate de la armonización está en la primera, ya que comunidades como Madrid y La Rioja utilizan esas rebajas para atraer a sus territorios fortunas que, obviamente, se deslocalizan de otros.

Ese sistema da lugar a situaciones paradójicas como la infrafinanciación de la Generalitat Valenciana y Murcia, que no llegan al 93% de lo que debería corresponderles para prestar esos servicios básicos en las mismas condiciones que el resto de los territorios, y a la de Andalucía y Castilla-La Mancha, que se quedan por debajo del 96% y el 97%, mientras otras como Madrid y Catalunya se dejan más de treinta y de diez puntos para situarse ligeramente por encima de la media.

Por el contrario, los mayores saltos se dan en Canarias y en Extremadura, la primera de las cuales llega a duplicar sus registros (de 52,2% a 109,6%) mientras la segunda avanza más de cuarenta puntos (del 62,5% al 108,8%).

¿Y todas gestionan esos impuestos cedidos por igual?

Para nada. Las comunidades tienen capacidad normativa propia, y eso se traduce en que en cada una de ellas aplica a cada impuesto los tipos, exenciones, bonificaciones y cálculos de base que su Gobierno y su Parlamento consideran oportunos, tal y como, año tras año, recoge el Consejo General de Economistas en su Panorama de la Fiscalidad Autonómica y Foral, un trabajo en el que también analiza la aplicación de los tributos propios de cada territorio, campo en el que destaca Catalunya con dieciocho.

La normativa propia se traduce en una comunidad como la madrileña en unas rebajas fiscales de en torno a 4.500 millones al año, un millar de ellos en Patrimonio, en el que aplica una bonificación del 100%, a los que se suman casi 2.600 en Sucesiones y Donaciones, alrededor de 860 en el IRPF y 60 más en Transmisiones Patrimoniales. Pese a ello, la recaudación anual ronda los 23.000.

¿Por qué aplica Madrid esas rebajas?

Responde a un cálculo de política económica que, sobre el papel, indica que esos beneficios fiscales atraen a personas de edad avanzada y elevadas rentas y patrimonio que, en los últimos años de su vida, cuando se ven cerca de tener que distribuir esa fortuna vía herencia, optan por aprovechar las rebajas, y que eso eleva su recaudación por dos vías: pasan a tributar en la comunidad en el resto de impuestos y su presencia genera una actividad económica que no existiría sin ellos.

Los economistas no se ponen de acuerdo acerca de si esas rebajas generan beneficios por otro lado, pero sí coinciden en que esas fortunas que migran llegan a Madrid desde otros territorios del mismo Estado, cuya recaudación se ve mermada por ese motivo.

Ese tipo de prácticas, al margen del empleo grandilocuente de términos inapropiados como "dúmping" o "paraíso fiscal" en el debate político y mediático, sí entraña algunos riesgos obvios. "Lo que ocurre en España con esas fórmulas es lo mismo que pasa en la UE con Irlanda, Luxemburgo u Holanda", explica del Amo, que reclama "tener cuidado: si todas las comunidades hacen lo mismo y bonifican al 100% los impuestos el importe de este se esfuma y su capacidad distributiva desaparece".

¿Afecta ese sistema a los servicios de Madrid?

Sin duda. Madrid dispondría un superávit recaudatorio de treinta puntos sobre sus necesidades teóricas sin esas rebajas fiscales. Pero, en la práctica, realizarlas resulta fundamental a la hora de participar en el sistema de financiación autonómico, en el que la aportación del 75% al fondo común se establece a partir de la recaudación teórica, sin rebajas, y a lo que queda, con el impacto de esas bonificaciones y exenciones, se le llama "25% restante". Las bonificaciones se deducen de la parte que retiene directamente cada comunidad.

En un ejemplo práctico, los 22.907 millones de euros recaudados en Madrid como impuestos cedidos en 2018 se dividirían en los 5.727 que se quedaría (25%) para disponer de ellos libremente y los 17.180 que aportaría al fondo común para recibir una cifra similar. Esa segunda cifra va a ese bote íntegramente, mientras que los 5.727 se quedan en apenas 1.200 como consecuencia de las rebajas fiscales al constar únicamente a beneficio de inventario los 4.500 regalados en impuestos no cobrados.

"Lo que le queda al final a cada comunidad tiene a menudo poco que ver con lo que recauda", apunta De la Fuente. "Madrid recauda por encima de la media por su mayor actividad económica. Bajar los tipos impositivos atrae a personas con patrimonios y rentas elevados y genera mayor actividad económica, pero no más impuestos", anota López Laborda.

¿Resultan beneficiosas para un territorio?

No hay consenso sobre los efectos de esas medidas. Lo que sí está claro es que provocan migraciones de potentados de un territorio a otro, según confirmaron López Laborda y Fernando Rodrigo, también de la Universidad de Zaragoza, en una investigación desarrollada hace tres años.

Sus conclusiones, que no incluyen las eventuales migraciones hacia Navarra y Euskadi por no disponer de datos de esos territorios, indican que "las diferencias en los impuestos autonómicos influyen significativamente en la elección de la comunidad de residencia por los contribuyentes ubicados en la parte más alta de la distribución de la renta" y que "la movilidad ocasionada por las diferencias en el IRPF parece dirigirse solo a la región de Madrid".

El estudio también señalaba que "las diferencias en el gasto público en los servicios fundamentales no influyen sobre la elección de la comunidad de residencia" para este tipo de contribuyentes, mientras que sí resultaban "relevantes para explicar las decisiones de localización" algunas "variables sociodemográficas o relacionadas con las oportunidades que las comunidades ofrecen a los individuos".

¿Qué consecuencias prácticas tienen esas políticas?

El efecto capital parece existir, pero solo para quienes poseen fortunas y hallan en Madrid mayores y/o mejores oportunidades de negocio para seguir engrosándolo. El efecto secundario nocivo de esa política tributaria se encuentra en la infrafinanciación de los servicios públicos autonómicos de una de las comunidades más pobladas del país, cuyo impacto se centra en las clases medias y bajas.

En este sentido, resulta esclarecedor el último informe de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales sobre el gasto de las comunidades autónomas en educación, sanidad y servicios sociales: Madrid le disputa a Catalunya el último puesto de la clasificación por una escasa ventaja de apenas veinte euros (2.222,61 en la primera y 2.199,78 en la segunda), en unos datos que revelan cómo las dos locomotoras económicas del Estado dedican a la atención a sus ciudadanos más de mil euros menos (un tercio) que las comunidades forales, ya que esa tasa se eleva a 3.420,59 en Navarra y a 3.300,41 en Euskadi.

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