La ingeniería constitucional ante la investidura

Jaime Nicolás Muñiz

Administrador civil del Estado y constitucionalista.

Los avatares que sufre el actual proceso de investidura están evidenciando un procedimiento constitucional no muy bien concebido y aún menos bien puesto en práctica. No es extraño es que haya acabado llevando a los problemas que ahora afloran. Lo extraño es que hayan tardado tanto en evidenciarse.

Si prescindimos del texto del Borrador de los famosos siete ponentes, que optaba por una fórmula estrictamente parlamentaria, sin otorgar al monarca papel alguno más allá de su intervención en las formalidades del nombramiento del Ejecutivo –y que tal vez por eso, y por alinearse con el modelo inicial de doble investidura de la muy parlamentaria IV República francesa, desapareció ya en el primer texto articulado oficial del proceso constituyente, el Anteproyecto de Constitución—, desde muy tempranamente nuestros constituyentes, que lo fueron los ponentes y todos los demás parlamentarios de aquella legislatura, parecieron guiarse más bien por la fórmula de la Ley Fundamental de Bonn, decantándose, en todo caso, por una intervención no ya relevante sino casi exclusiva del Rey en un momento tan sensible de la formación de gobierno como su arranque mismo: la designación del candidato a la presidencia.

Por qué se produjo este alejamiento del modelo parlamentario no es cosa que sea preciso analizar ahora, pero resulta paradójico de que las voces, que no fueron muchas, alzadas entre los constituyentes contra el otorgamiento de este importante poder activo al Jefe del Estado, que ya lo era, como Rey, desde la muerte de Franco, se formularan en enmiendas de notorios franquistas como los diputados Antonio Carro y Gonzalo Fernández de la Mora, aunque pronto cedieran en su empeño y en la práctica no llegaran a defender su tan poco monárquica posición. Resulta sorprendente también la facilidad con que el mismísimo ponente comunista dejó de insistir casi tan pronto, aunque no tan calladamente como los diputados conservadores, en su más lógica oposición y se dio por satisfecho con los escasos y difusos “filtros” con que se rodeaba la intervención regia. Y paradójicamente sorprendente sigue siendo la intervención decidida en un sentido republicano de Heribert Barrera, que defendió brillantemente su enmienda tanto por razón de sus principios políticos como en lealísima defensa de la institución monárquica, para preservar al Rey de las indeseables consecuencias que para su persona y la consolidación de la Monarquía podrían derivarse de su envolvimiento político. De nada le sirvieron sus esfuerzos al cabal caballero español que era don Heribert frente al acerado discurso del portavoz de la UCD y al voto muy mayoritario del resto de la Cámara. Claro que aún estamos a tiempo de sacar algún partido de su enmienda.

La oposición a un modelo parlamentario de designación del jefe del Ejecutivo es algo que no se entiende bien, y tal vez habría que reconsiderar, a la vista de que, en contra de lo que se dijo en sede constituyente y todavía se oye, la exclusión de la implicación activa del Jefe del Estado en este proceso es una característica casi obligada de las monarquías democráticas. Por no hablar de Inglaterra, con uno u otro tenor constitucional, lo es en Suecia; en Holanda; también en Bélgica, donde las consultas regias, que existen, pero tienen un carácter marcadamente institucional, pronto son puestas en manos de formadores o informadores, que son quienes asumen el peso de las gestiones políticas de la formación del gobierno. No puede ser de otra manera desde el momento en que en una monarquía parlamentaria todos los actos del Rey tienen que ser debidamente refrendados, con el consiguiente desplazamiento de la responsabilidad y, generalmente, de la competencia material del acto hacia la persona del refrendante.

Igual es, o debería ser, en España, incluso con el tenor literal tan claro del art. 99 de la Constitución, dado el juego, no menos inequívoco, de la exigencia incondicionada de refrendo formulada en los arts. 56.3 y 64 de nuestra ley fundamental, que no conoce más salvedades que las expresadas en ella. Nada se opone, por lo demás, a una práctica constitucional que no relegue al refrendante, en este caso el Presidente del Congreso, al papel casi ceremonial que de hecho desempeña. Tomando en serio el refrendo y su desplazamiento de responsabilidad (y, matizadamente, de competencia), el presidente de la Cámara Baja bien podría ser, cuando menos por encargo formal del Rey, el facilitador de una tarea que a veces, como en la actualidad, se puede presentar bien ardua. La Constitución, si no lo impone, desde luego no se opone a ello.

Por otra parte, nuestra Constitución, parece inspirarse más en el modelo de designación del candidato a canciller de una república parlamentaria como la alemana, se aparta de él sin sin mejorarlo precisamente ni en el fondo ni en la forma. Dejando al margen el menor reglamentismo del art. 63 LF, la menor formalidad del procedimiento y sus ritmos más ágiles, el modelo alemán es nítidamente distinto al español, pues aunque confía al Jefe del Estado, que al fin y al cabo es un cargo temporal, menos sensible que un monarca vitalicio, la propuesta del candidato a canciller, lo hace solo por una sola vez (es cierto que la primera y, por ello, la más importante y hasta la fecha suficiente), exigiendo la mayoría absoluta de la Dieta Federal para poder nombrarlo. Si fracasara esa candidatura, el proceso de elección pasaría en exclusiva a la institución parlamentaria, que dispone de catorce días para elegir por mayoría absoluta al Canciller. Pasado ese plazo, la Cámara aún puede, y hasta debe, sin demora repetir la votación, posible en régimen competencial resultando entonces electo el candidato que más votos obtenga Si ese número implica la mayoría absoluta, el Presidente Federal deberá proceder a su nombramiento, pero si solo se tratara de mayoría relativa al Jefe del Estado aún le quedaría la libre opción entre nombrar a ese canciller de minoría o disolver la Cámara.

La Ley Fundamental, como la española, no marca al Jefe del Estado un plazo para su propuesta, pero la diferencia fundamental entre la jefatura monárquica y la republicana, aún dentro de un estricto parlamentarismo hacen inaplicables al caso español las soluciones manejadas por la doctrina alemana para el caso hipotético que el Presidente Federal, que actúa sin refrendo en este caso, se demorara demasiado o no llegara a cumplir con su obligación de propuesta, con alternativas que van, a consecuencia de la infracción constitucional que en ese fallo se tiende a ver, desde la acusación penal o la interposición de un conflicto orgánico ante el Tribunal Constitucional, muy extremas e improbables, hasta la aplicación de la doctrina del officium imperfectum (o mal desempeño del cargo) con el traslado de la facultad y el deber incumplidos a la Dieta. Las dos primeras soluciones estarían a todas luces vetadas por la Constitución española, que establece la irresponsabilidad e irresidenciabilidad jurisdiccional del Rey; el desplazamiento del oficio incumplido, que supondría una atrevida operación interpretativa, tendría como claro destinatario al Presidente de la Cámara Baja, pero difícilmente se podría articular sin reproche por el desempeño, por muy objetivas que pudieran ser sus causas.

Con esto nos situamos de lleno en el examen de las soluciones posibles en nuestro ordenamiento constitucional a la crisis, si así se la puede llamar, que se intuye o ya despunta, con la demora en el proceso de formación de gobierno. Esta no consiste, por lo demás, solo en la tardanza en la formulación de la propuesta inicial, sino que tiene otros perfiles y se ha visto agravada por la cuestionable finalización de la primera ronda de consultas regias, en la que uno de los llamados a Zarzuela, autocalificándose de “candidato”, ha declinado una propuesta que se podría decir “imperfecta”, ya que no se tramitó a través del cauce constitucionalmente previsto y dio lugar a un sincero, pero sorprendente comunicado de la Casa del Rey.

La ingeniería constitucional ya ha comenzado a producirse sugerencias interpretativas para salir del atolladero, pero lo único cierto es que todos los esfuerzos apuntados resultan problemáticos, pues los términos de la regulación constitucional son claros y no dejan lugar a hermenéuticas de ninguna clase, ni siquiera al forzado recurso a la analogía por lo sucedido en la Comunidad de Madrid a raíz del oscuro “tamayazo”. In claris non fit interpretatio. Además ni siquiera se puede hablar con propiedad de una laguna normativa, pues el art. 99 CE constituye una regulación hecha a conciencia con el propósito de no ejercer presión sobre el monarca, que se fue perfilando, siempre en la misma dirección, en todas las fases de la elaboración de la Constitución. En este punto, había una alternativa entre marcarle al Rey un plazo y no hacerlo, y se optó por esta última.

Sí existe, sin embargo, una salida constitucional a la crisis, que no ha cerrado, pero sí complicado la negativa de Mariano Rajoy a aceptar una presentación en la Cámara con escasas perspectivas de éxito, que se podría reproducir en otros candidatos de peso, que no quisieran sufrir el desgaste de una doble derrota parlamentaria. El Rey, que no ha querido forzar en esa primera ocasión, la aceptación de su propuesta, siempre podría recurrir a un candidato de conveniencia, parlamentario o no, que se ofreciera a sufrir ese castigo solo para desbloquear la situación, pero es claro que, aunque el monarca puede elegir entre los muchos millones de españoles mayores de edad, cuanto menor sea la entidad del candidato más sufriría también el prestigio de la Corona. El Rey tiene en verdad escaso margen de maniobra y elección.

Pero si la situación no se desbloqueara tras la segunda ronda de consultas y esa operación de un candidato de oportunidad no se llegara a plasmar en términos razonables, siempre quedaría la reforma de la Constitución. Después de la reforma de medianoche del art. 135, es innegable que nada se opone a que, a través de esta operación, se pueda llegar a una solución, ya sea provisional, ya permanente, y muy rápida del embrollo, pero tengo dudas de que quien o quienes hasta ahora se han mostrado poco dúctiles, sobre todo el Presidente del Gobierno en funciones, para arriesgarse a aceptar una candidatura vayan a mostrase más propicios a según qué reforma constitucional. A lo mejor la reforma no sería tan inmediata como se necesita. Y según qué reforma se produjera, el daño para la Corona, que alguno irá siempre implícito, podría resultar aún mayor y, por ello, menos aconsejable.

Lo que está claro es que la reforma de la Constitución en este punto es insoslayable y que, aunque no sirva o no llegue a tiempo para resolver el conflicto actual, tendría que estar lista, una vez que se consiga arrancar la investidura en curso, para la próxima ocasión, que podría ser en pocos meses, si llegara a producirse la por algunos temida disolución automática de las Cámaras recientemente estrenadas. Pero no se trata aquí de sugerir contenidos para esa reforma, que deberán ser meticulosamente pensados y discutidos –mejor que cuando se hizo la Constitución.