Federalismo: cómo lograr la España plurinacional que propone Urkullu sin cambiar la Constitución

Estado plurinacional, Estado federal o confederal y federalismo asimétrico son algunos de los términos más invocados en las históricas reivindicaciones territoriales de Euskadi y Catalunya desde que se formalizó el proceso constituyente de las comunidades autónomas, en los primeros años 80, al amparo de la Constitución de 1978.

Todos los intentos de avanzar en el modelo territorial han sido, hasta ahora, sonoros fracasos, con el procés en 2017 como paradigma: desde el inquebrantable federalismo de los socialistas catalanes, con la expresión "nación de naciones" para definir a España, enarbolada por el expresident Pasqual Maragall, hasta el Estado confederal que propugnaba el plan Ibarretxe con el objetivo de la autodeterminación de Euskadi para ser un Estado libre asociado. 

Las negociaciones para la próxima investidura de Pedro Sánchez pueden abrir una nueva oportunidad para los anhelos de un mayor autogobierno de muchos catalanes y vascos, que creen que un nuevo modelo de relación con el Estado español redundaría en un amplio autogobierno. 

El plan Urkullu para Euskadi, Galicia y Catalunya

Así lo ha expuesto en las últimas semanas el lehendakari Íñigo Urkullu, que pide una "convención constitucional" para actualizar los derechos históricos del País Vasco contemplados en la propia Constitución española. La clave de lo que propugna Urkullu es que sin tocar la Carta Magna se puede avanzar en la descentralización y hacia el federalismo. 

Para el lehendakari, ha llegado el momento de abordar una "interpretación" de la Constitución, sin necesidad de reformarla, para avanzar hacia una "España plurinacional"; una interpretación que afectaría no solo a Euskadi, sino también a Galicia y Catalunya para que se les reconozca como nación con "capacidad para decidir".

Urkullu propone el plazo de un año para que dicha convención quede conformada. La "actualización" del modelo territorial que pide el lehendakari hace imprescindible la "lealtad" de las dos partes, es decir, del Estado español y de las comunidades históricas, como una especie de pacto constitucional.

Para Eva Sáenz, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza, lo que propone Íñigo Urkullu podría interpretarse como "una confederación de Estados que se regirían por un tratado internacional y no por una constitución".

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Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona, ve poca "viabilidad constitucional" a la propuesta de Urkullu. "Plantear una convención constitucional equivale a plantear un foro del cual se desprenda una reforma de la Constitución que sea vinculante jurídicamente".

"Si se habla de convención constitucional es esto y esa reforma constitucional que parece proponer el señor Urkullu se refiere sobre todo a la interpretación de la Constitución, un tipo de acuerdo que surgiría para encontrar fórmulas comunes entre el Estado y algunas comunidades autónomas sobre la interpretación de determinados preceptos de la Constitución", añade.

La última palabra es del Constitucional

Urukullu expuso su plan en un artículo publicado en El País el 31 de agosto pasado, donde se refiere a la figura de la "convención constitucional" como un recurso utilizado en la cultura política anglosajona y para su aplicación en España "no habría impedimento expreso", según el lehendakari.

Sin embargo, para Xavier Arbós, la propuesta de Urkullu olvida que "la interpretación de la Constitución depende del Tribunal Constitucional (TC), y que, por más que se llegue a un acuerdo con una o muchas comunidades autónomas, ese acuerdo no podrá imponerse a la interpretación del Constitucional", afirma el catedrático. 

La interpretación que ha hecho hasta ahora el Tribunal Constitucional sobre el modelo territorial reconoce a España como un Estado autonómico y como nación solo a la española, aunque cree "legítimo", en el ordenamiento democrático, la invocación como nación referida a una "colectividad nacional en un sentido ideológico, histórico o cultural" pero siempre que no figure como tal en un contexto jurídico constitucional. 

Así consta en la sentencia de 2010 sobre el Estatut catalán de 2006, que fue declarado constitucional salvo en 14 de sus artículos. La expresión "nación catalana" aparece en el preámbulo del estatuto y no en el articulado, por lo que no tiene un alcance jurídico, según el Tribunal Constitucional. 

Un modelo territorial sin nombre

¿Qué dice la Constitución Española sobre la organización territorial de España? "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (artículo 137)". 

En los sucesivos capítulos del Título VIII de la Carta Magna se desarrollan los derechos de las corporaciones locales y regionales, así como las competencias de las comunidades, que "pueden ir ampliando", previa reforma del estatuto de autonomía, en el marco de las competencias no atribuidas expresamente al Estado, dice la Constitución, que no califica el modelo territorial español, salvo como fundamentado en la "indisoluble unidad de la Nación española" (artículo 2). 

La Constitución parece inconclusa o caducada en el aspecto territorial y así lo creen desde hace mucho tiempo reconocidos juristas; unos consideran que el modelo español es en sí mismo un modelo federal y otros abogan porque el Estado de las Autonomías es único en su especie, diferente a Alemania o Suiza, por ejemplo, reconocidos Estados federales. Sí que se diferencia la Constitución española de la de esos países en que la nacional no nombra cuáles son las comunidades autónomas que componen el Estado español ni les atribuye claramente las competencias. 

Estado federal o Estado autonómico

Por otra parte, los Estados federales tiene un poder judicial por cada uno de los Estados parte y tribunales supremos a cuenta del Estado central. Esta es una las históricas reivindicaciones de los nacionalistas vascos: poder elegir a sus propios jueces; y así lo recordó el lehendakari en la inauguración del año judicial en Euskadi en 2022.

En un Estado federal las competencias están descentralizadas, salvo en Defensa y Política Exterior

Además, cada uno de los Estados subnacionales dentro de un Estado federal cuenta con su propia constitución. En el caso de las comunidades autónomas, tienen estatutos de autonomía. En definitiva, en el sistema federal las competencias están completamente descentralizadas, salvo en materia de Defensa y de Política exterior. El Estado central solo legisla en ciertas cuestiones. 

Para José Antonio Martín Pallín, magistrado emérito del Tribunal Supremo, el Título VIII de la Constitución "es muy conflictivo, porque aunque habla de competencias exclusivas del Estado y las de las comunidades, no parece estar claro, porque se producen litigios a menudo que debe resolver el Tribunal Constitucional en una sección específica para las cuestiones de competencias".

"España es un Estado tan federal como cualquier otro de los que existen"

Decía el catedrático de Derecho constitucional José Juan González Encinar, uno de los juristas que más ha estudiado la cuestión del federalismo, ya fallecido, que "España es un Estado tan federal como cualquier otro de los Estados federales que hoy en el mundo existen". Para este catedrático, la Constitución de 1978 solo puso los mimbres, pero "el cesto de la organización territorial de Estado se fue haciendo después, de forma gradual, con la aprobación de los distintos Estatutos de Autonomía, y una vez que fueron aprobados, la forma de organización territorial del Estado español resultó ser sustancialmente idéntica a la de cualquier otro Estado federal". 

¿Qué es el federalismo?

El exsecretario general del PSOE, Alfredo Pérez Rubalcaba, lo definió así: "Hay muchos modelos de Estado federal y el sistema español, en realidad, puede considerarse uno de ellos. En definitiva, el federalismo se define por la coexistencia de un poder central y una serie de poderes regionales, con competencias y recursos diferenciados entre uno y otros, pero con la atribución del poder soberano último al conjunto y no a cada una de las unidades federadas (esa es la diferencia esencial con un sistema confederal, en el que las unidades federadas retienen el poder soberano; la Unión Europea podría considerarse un sistema confederal, aunque en embrión)". 

"En realidad el sistema español puede considerarse un modelo de Estado federal", dijo Rubalcaba

Así se expresaba en 2015 el ya fallecido exlíder socialista, en un artículo en la revista de la Fundación Sistema. El PSOE llegó a proponer, bajo su dirección, una reforma de la Constitución para alcanzar un Estado federal en España. 

Por lo que se desprende de la propuesta del lehendakari Íñigo Urkullu, no haría falta plantear esa reforma constitucional para avanzar en el federalismo, sino alcanzar un consenso para declarar expresamente que el federalismo cabe en la Constitución tal y como está planteada y que dentro de ese federalismo español se pueden "actualizar" los derechos históricos vascos y el autogobierno de las comunidades históricas.

Las reivindicaciones del PNV

El Partido Nacionalista Vasco (PNV) quiere que la hipotética convención constitucional analice "el alcance actual y futuro de la disposición adicional primera de la Constitución". Dicha disposición dice: "La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales [Nafarroa, Araba, Bizkaia y Gipuzkoa]. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". 

El lehendakari Urkullu repasa en el artículo antes mencionado los retos pendientes que la Constitución Española aún no ha logrado, tras una "descentralización política y administrativa" que se quedó ahí porque "no se descentralizó el poder judicial, no se quiso hacer del Senado una auténtica Cámara de representación territorial y se diseñó un Tribunal Constitucional como árbitro entre el Estado central y las comunidades". 

Para el PSOE, la propuesta del PNV es "legítima", aunque no la comparte. El ministro de la Presidencia en funciones, Félix Bolaños, afirmó al respecto que "todas las propuestas que se hacen para buscar puntos de equilibrio y acuerdo entre diferentes dentro del marco constitucional" son "positivas".

Por su parte, el diputado de Sumar Lander Martínez cree que la Constitución, en referencia a la propuesta de Urkullu, ofrece "muchas herramientas de descentralización, reconocimiento nacional, competencial y de construcción de un Estado federal o confederal, incluso con carácter asimétrico", dice Martínez en referencia a que las comunidades históricas podrían tener más peso o competencias en ese hipotético nuevo sistema territorial.

Los socialistas, antiguos federalistas

Desde el año 2000, al menos, el Partido Socialista fue engordando su visión federalista hasta el punto de apoyar el Estatut catalán del tripartito, aprobado en el Parlamento Catalán, en 2005, y en el español, en 2006. El entonces presidente del Gobierno, el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, aceptó que Catalunya es una nación, aunque logró antes de su aprobación en el Parlamento que el término se trasladara del articulado al preámbulo, donde no tiene valor jurídico. 

En la Declaración de Granada, de 2013, el PSOE incidía en el Estado federal y proponía una reforma del Senado, una mejora del régimen de cooficialidad de las lenguas de España y una nueva distribución de competencias. 

Sin embargo, en 2019 se esfumó el federalismo del programa electoral del PSOE, como una reacción a la judicialización del procés catalán. Pedro Sánchez ya no hablaba de reforma de la Constitución para construir un Estado federal. Desde aquel momento se limita a proponer un avance "hacia un modelo de Estado integrador, en el que la diversidad, la igualdad y la solidaridad sean valores compatibles", donde el Gobierno "garantice la cohesión desde la lealtad al ejercicio de las funciones que la Constitución habilita a las comunidades autónomas".